作為最早實(shí)施新自由主義的“一帶一路”國(guó)家之一，為應(yīng)對(duì)其快速增長(zhǎng)的電力需求，土耳其從1984年開(kāi)始出臺(tái)一系列針對(duì)電力領(lǐng)域的PPP法律，依靠由此大量涌現(xiàn)的BOT、BO電站，成功解決了電力短缺。然而，隨著電力供應(yīng)日漸飽和，這些PPP電站成本偏高、效率較低的缺點(diǎn)轉(zhuǎn)而成為了電力市場(chǎng)的負(fù)擔(dān)。于是，土耳其在2001年出臺(tái)了《電力市場(chǎng)法(6446號(hào))》，意在全面開(kāi)放電力市場(chǎng)，并與歐盟接軌，自此拉開(kāi)了土耳其新世紀(jì)電力市場(chǎng)改革的序幕。

經(jīng)過(guò)近20年大刀闊斧的改革，目前絕大部分的BO電站與BOT電站的合同都將于2018至2019年到期。并且，隨著《電力市場(chǎng)法(4628號(hào))》明確取消此類(lèi)模式下的財(cái)政部擔(dān)保，實(shí)際上這些“PPP模式”基本已不再被新開(kāi)發(fā)的電力項(xiàng)目所采用。除輸電領(lǐng)域仍由其國(guó)有輸電公司壟斷以外，目前土耳其電力市場(chǎng)的發(fā)電、配電、售電活動(dòng)主要由通過(guò)申請(qǐng)相應(yīng)電力許可(license)取得資格的市場(chǎng)參與者進(jìn)行，電力交易則主要通過(guò)有序的電力批發(fā)市場(chǎng)以及短期雙邊售電協(xié)議開(kāi)展。另一方面，可再生能源逐漸成為了土耳其政府鼓勵(lì)和支持的重點(diǎn)，給關(guān)注土耳其電力市場(chǎng)的投資者帶來(lái)了新一片藍(lán)海。

1電力項(xiàng)目“PPP模式”

盡管土耳其在PPP領(lǐng)域稱(chēng)得上是先行者，但在漫長(zhǎng)的PPP發(fā)展歷程中，土耳其始終沒(méi)有一部統(tǒng)一的PPP法律。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，土耳其分別于1984年、1994年和1997年出臺(tái)了《電力BOT法(3096號(hào))》《BOT法(3996號(hào))》以及《電力BO法(4283號(hào))》，構(gòu)成了土耳其的電力PPP主要法律框架。

在《電力BOT法(3096號(hào))》的框架下，私人投資者通過(guò)與能源和自然資源部( “能源部”)簽訂特許權(quán)協(xié)議，取得相應(yīng)特許權(quán)，進(jìn)而得以建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電力設(shè)施，并將其生產(chǎn)的電力出售給國(guó)有發(fā)電輸電公司(“TEAS”)[1]。此前，市場(chǎng)上全部的電力活動(dòng)都由土耳其電力局(TEK)垂直壟斷。《BOT法(3996號(hào))》在立法層面將“BOT模式”適用范圍從電力擴(kuò)張到了大部分基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)(包括高速公路、橋梁、隧道、水處理廠、鐵路等)，而《電力BO法(4283號(hào))》僅適用于熱電項(xiàng)目。

雖然《電力BOT法(3096號(hào))》早在1984年就頒布實(shí)施，但直到土耳其政府于20世紀(jì)90年代頒布和落實(shí)諸多鼓勵(lì)政策后，電力PPP項(xiàng)目才大量涌現(xiàn)。為了提升電力PPP項(xiàng)目的可融資性、吸引境外投資者，土耳其政府曾對(duì)電力PPP項(xiàng)目提供了諸多優(yōu)惠措施。

長(zhǎng)期購(gòu)電承諾和照付不議條款

土耳其的電力PPP項(xiàng)目中，電價(jià)由能源部決定，并通過(guò)與TEAS簽訂購(gòu)電協(xié)議落實(shí)。同TEAS簽署的購(gòu)電協(xié)議為期15年至30年不等。購(gòu)電協(xié)議通常約定了 “照付不議”條款，明確規(guī)定購(gòu)電數(shù)量與價(jià)格(或價(jià)格計(jì)算公式)，使TEAS承擔(dān)全額購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目發(fā)電量的義務(wù)。長(zhǎng)期的購(gòu)電承諾以及照付不議安排所形成的穩(wěn)定現(xiàn)金流，顯然為此類(lèi)項(xiàng)目的可融資性以及穩(wěn)定投資收益奠定了良好基礎(chǔ)。

電價(jià)調(diào)整條款

電力PPP項(xiàng)目協(xié)議通常會(huì)約定“電價(jià)調(diào)整條款”，除根據(jù)物價(jià)指數(shù)調(diào)整以外，在水電項(xiàng)目中地質(zhì)和水文條件發(fā)生意外變化，或熱電項(xiàng)目中燃料電價(jià)上漲影響項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益的情況下，電價(jià)也將做相應(yīng)的調(diào)整。此外，購(gòu)電協(xié)議也約定了不可抗力的情況下的補(bǔ)償機(jī)制。

政府擔(dān)保

為進(jìn)一步加強(qiáng)投資人的信心，土耳其政府還會(huì)通過(guò)財(cái)政部對(duì)購(gòu)電協(xié)議下的付款義務(wù)提供政府擔(dān)保，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“托管賬戶”機(jī)構(gòu)來(lái)確保項(xiàng)目貸款的及時(shí)償還。土耳其政府通過(guò)提供政府擔(dān)保為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)行背書(shū)，無(wú)疑為投資者和融資銀行在當(dāng)時(shí)投資電力PPP項(xiàng)目又注入了一劑“強(qiáng)心劑”。

2全面開(kāi)放的自由市場(chǎng)

隨著2001年《電力市場(chǎng)法(4628號(hào))》、后續(xù)2013年《電力市場(chǎng)法(6446號(hào))》以及相關(guān)配套法律法規(guī)的出臺(tái)，除輸電之外的發(fā)電、配電、售電等活動(dòng)已基本開(kāi)放，任何主體向能源市場(chǎng)監(jiān)管局(Energy Market Regulatory Authority，下稱(chēng)“EMRA”)申請(qǐng)取得相應(yīng)電力許可[2]后即可進(jìn)行。

經(jīng)過(guò)大刀闊斧的電力市場(chǎng)改革，電力交易行為主要通過(guò)同(滿足特定用電量標(biāo)準(zhǔn)的)適格消費(fèi)者簽署短期雙邊售電協(xié)議，以及由日前市場(chǎng)(Day Ahead Market)和日間市場(chǎng)(Intra Day Market)組成的電力批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行。在日前市場(chǎng)下，買(mǎi)賣(mài)雙方在每日預(yù)先將下一日每小時(shí)時(shí)段的需求電量、可發(fā)電量、購(gòu)電報(bào)價(jià)和售電報(bào)價(jià)提交至電力市場(chǎng)交易中心(“EPIAS”)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成具體成交價(jià)格;日間市場(chǎng)則是對(duì)日前市場(chǎng)的補(bǔ)充，目的在于應(yīng)對(duì)每日的突發(fā)用電需求，以確保當(dāng)日電力市場(chǎng)的供需平衡。短期雙邊售電協(xié)議則主要由發(fā)電商和適格消費(fèi)者直接協(xié)商和簽署，其合同價(jià)格的形成也體現(xiàn)了充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。與PPP模式通過(guò)長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議保證項(xiàng)目穩(wěn)定現(xiàn)金流收入相比，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)機(jī)制在現(xiàn)金流收入方面則存在相對(duì)不確定性。

目前土耳其電力市場(chǎng)的主要架構(gòu)如下：

3大力發(fā)展可再生能源

在整體競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，為鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，土耳其政府給予了可再生能源項(xiàng)目極大的法律和政策傾斜。自2005年出臺(tái)《可再生能源法(5346號(hào))》[3]以來(lái)，發(fā)展可再生能源明確成為電力市場(chǎng)改革的另一側(cè)重點(diǎn)。土耳其政府在其“2023年規(guī)劃”中更是定下了將全國(guó)總裝機(jī)量提高至125,000兆瓦、可再生能源占比調(diào)高至30%的宏偉計(jì)劃。

除了在用地價(jià)格、許可申請(qǐng)費(fèi)用及年費(fèi)、增值稅等稅費(fèi)、聯(lián)網(wǎng)優(yōu)先權(quán)等方面提供優(yōu)惠政策以外，作為吸引投資者的兩大利器，土耳其還先后推出了以“標(biāo)桿電價(jià)(Feed-in Tariff)”為核心的“可再生能源支持機(jī)制”，以及以“大規(guī)模開(kāi)發(fā)”為特征的“可再生能源區(qū)招標(biāo)模式”。

可再生能源支持機(jī)制(YEKDEM)

根據(jù)2011年《可再生能源法修正案(6094號(hào))》及其配套規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于在2020年12月31日前投運(yùn)的可再生能源項(xiàng)目，可再生能源發(fā)電商可在每年10月31日前自愿申請(qǐng)登記參與下一年度的可再生能源支持機(jī)制(“YEKDEM”)，并根據(jù)不同能源類(lèi)型，享受自投運(yùn)起至多10年的標(biāo)桿電價(jià)。為鼓勵(lì)電站使用土耳其本地設(shè)備，還可以根據(jù)特定部件的本地化程度不同獲得為期5年的國(guó)產(chǎn)設(shè)備補(bǔ)貼支持。

可再生能源電力項(xiàng)目標(biāo)桿電價(jià)及國(guó)產(chǎn)設(shè)備補(bǔ)貼金額如下表：

受市場(chǎng)供求和匯率影響，相比于市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)機(jī)制形成的交易價(jià)格[4]，以美元計(jì)價(jià)的標(biāo)桿電價(jià)無(wú)疑是相當(dāng)有優(yōu)勢(shì)的。在YEKDEM下，發(fā)電商可在前10年獲得穩(wěn)定且相對(duì)較高的現(xiàn)金流，匯率風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較低，這些特點(diǎn)使可再生能源項(xiàng)目更容易獲得融資方的青睞，這也是近兩年投資者紛紛選擇適用YEKDEM的原因之一[5]。

然而，YEKDEM僅適用于在2020年12月31日前投運(yùn)的可再生能源項(xiàng)目，對(duì)于有意繼續(xù)逐鹿土耳其電力市場(chǎng)的投資者而言，尋找下一方投資樂(lè)土也早已被提上日程。

可再生能源區(qū)(YEKA)招標(biāo)模式

(1)新機(jī)遇

關(guān)注土耳其電力市場(chǎng)的投資者一定對(duì)近兩年土耳其動(dòng)輒上千兆瓦的可再生能源區(qū)招標(biāo)印象深刻。究其原因，是土耳其政府于2016年10月頒布的《可再生能源區(qū)規(guī)則(29852號(hào))》。隨著可再生能源市場(chǎng)的不斷發(fā)展，土耳其政府希望通過(guò)可再生能源區(qū)(“YEKA”)招標(biāo)模式，逐步取代YEKDEM，成為集中和高效利用可再生能源的新模式。

根據(jù)《可再生能源區(qū)規(guī)則(29852號(hào))》規(guī)定，能源部將劃定YEKA范圍，并通過(guò)招標(biāo)的方式引入投資者，以集中和高效開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的可再生能源。競(jìng)標(biāo)的最終階段采取“反向競(jìng)價(jià)模式”，由出價(jià)最低者中標(biāo)，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)同能源部簽署可再生能源區(qū)使用協(xié)議(下稱(chēng)“使用協(xié)議”)，獲得YEKA項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)。對(duì)于投資者而言，方興未艾的YEKA項(xiàng)目招標(biāo)模式優(yōu)勢(shì)明顯且充滿吸引力。

長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流：YEKA項(xiàng)目的一大亮點(diǎn)在于，中標(biāo)者將按照中標(biāo)電價(jià)得到為期15年的購(gòu)電承諾。對(duì)于投資者和融資銀行而言，為期 15年購(gòu)電承諾[6]所形成的長(zhǎng)期穩(wěn)定現(xiàn)金流頗具吸引力。由于15年的購(gòu)電承諾從簽署使用協(xié)議后起算，對(duì)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富的大廠商來(lái)說(shuō)，則意味著越早完成建設(shè)投運(yùn)，就能越早按中標(biāo)電價(jià)售電。此外，與YEKDEM類(lèi)似，YEKA項(xiàng)目的電價(jià)也是以美元計(jì)價(jià)，使投資者可以減少對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)的顧慮。

巨大的市場(chǎng)機(jī)遇：2017年，能源部分別就風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電分別開(kāi)展了1次YEKA項(xiàng)目招標(biāo)，2次招標(biāo)的裝機(jī)容量均為1,000兆瓦。在今年4月舉行的“柏林能源轉(zhuǎn)型對(duì)話”上，土耳其能源部長(zhǎng)表示，未來(lái)10年將就風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目分別開(kāi)展10,000兆瓦的YEKA項(xiàng)目招標(biāo)。從2017年兩類(lèi)項(xiàng)目分別開(kāi)展1,000兆瓦的YEKA項(xiàng)目招標(biāo)的規(guī)模來(lái)看，這一愿景的確在有序?qū)嵤┻^(guò)程中。

對(duì)于錯(cuò)過(guò)YEKDEM“黃金期”的投資者而言，這顯然是又一次“上車(chē)”的好機(jī)會(huì)。

(2)新挑戰(zhàn)

值得注意的是，雖然投資者在YEKA項(xiàng)目下所能獲得的穩(wěn)定收入十分誘人，但也給投資者提出了相較YEKDEM項(xiàng)目更多的要求和挑戰(zhàn)。

龐大的項(xiàng)目規(guī)模：不同于YEKDEM項(xiàng)目投資的“小打小鬧”，YEKA項(xiàng)目動(dòng)輒上千兆瓦的裝機(jī)容量以及數(shù)億美元的投資金額，對(duì)于投資者而言，既是更大的機(jī)遇，也在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面給投資者提出了更高要求和挑戰(zhàn)。

激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)：從現(xiàn)有YEKA項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)果來(lái)看，中標(biāo)價(jià)格均大幅低于YEKDEM標(biāo)桿電價(jià)，這對(duì)投資者通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)管理控制成本提出了更高的要求。以2017年風(fēng)電YEKA項(xiàng)目招標(biāo)為例，雖然能源部給出的起拍價(jià)格為7美分/千瓦時(shí)，但以西門(mén)子為首的聯(lián)合體最終以3.48美分/千瓦時(shí)的價(jià)格才拿下項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。

嚴(yán)格的本地化要求：相比于YEKDEM項(xiàng)目，投資者將承擔(dān)強(qiáng)制性的本地化義務(wù)。YEKA項(xiàng)目的投資者不僅需要在土耳其投資設(shè)立研發(fā)中心并雇傭一定數(shù)量的本地員工，還必須承諾在發(fā)電設(shè)施中使用一定比例的國(guó)產(chǎn)設(shè)備，且并不能獲得前述YEKDEM下使用國(guó)產(chǎn)設(shè)備的相應(yīng)補(bǔ)貼，如未履行該義務(wù)，發(fā)電商還會(huì)面臨使用協(xié)議被終止、發(fā)電許可被吊銷(xiāo)的后果。

4結(jié)語(yǔ)

與其他相對(duì)成熟市場(chǎng)走過(guò)的路一樣，土耳其的電力市場(chǎng)也遵循著 “從壟斷轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)”、“從傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)向可再生能源”的大方向。在“一帶一路”國(guó)家中，我們看到越南、孟加拉、巴基斯坦等國(guó)仍在推廣BOT、BO等“PPP模式”以解決其國(guó)內(nèi)電力短缺問(wèn)題，也看到俄羅斯、菲律賓等國(guó)已經(jīng)建立相對(duì)完善的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。對(duì)于中國(guó)投資者而言，沒(méi)有“放之四海而皆準(zhǔn)”的投資圭臬，熟悉和掌握不同國(guó)別的游戲規(guī)則，并因地制宜的制定投資策略，將是中國(guó)投資者邁入海外電力市場(chǎng)前所需思考的首要問(wèn)題。

單就土耳其電力市場(chǎng)而言，鑒于其目前的開(kāi)放程度，在無(wú)法確保高效率的前提下，投資傳統(tǒng)能源的電力項(xiàng)目顯然面臨較大的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，可再生能源不僅政策優(yōu)惠，且市場(chǎng)體量不小，有望成為新的投資風(fēng)口。

此外，雖然目前改革的觸手已逐步介入發(fā)電、配電和售電領(lǐng)域，但至今輸電領(lǐng)域的市場(chǎng)化和私有化改革仍是一片“處女地”。隨著發(fā)電領(lǐng)域的飛速發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)輸電配套的需求也勢(shì)必日趨提高，輸電領(lǐng)域的壟斷局面是否也會(huì)因此出現(xiàn)動(dòng)搖?這或許將是下一個(gè)值得中國(guó)投資者期待的市場(chǎng)新焦點(diǎn)。

[1] 在土耳其2001年電力改革中，TEAS被拆分為土耳其發(fā)電公司(EUAS)、土耳其輸電公司(TEIAS)和土耳其電力交易公司(TETAS);其中，電力PPP項(xiàng)目下購(gòu)電職能由TETAS承接。除規(guī)定 “BOT模式”以外，《電力BOT法(3096號(hào))》還規(guī)定了“TOR(transfer of operational rights)模式”。顧名思義，在“TOR模式”下，私方通過(guò)主管機(jī)關(guān)(即MENR)的授權(quán)，受讓由公共部門(mén)擁有并運(yùn)營(yíng)的相關(guān)電力設(shè)施一定期限的運(yùn)營(yíng)權(quán)。

[2] 根據(jù)第《電力市場(chǎng)法(6446號(hào))》第4條的規(guī)定，針對(duì)不同的電力市場(chǎng)活動(dòng)，分別存在以下8種許可：發(fā)電、輸電、配電、電力批發(fā)、電力零售、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、電力進(jìn)口、電力出口。

[3] 2011年《可再生能源法修正案(6094號(hào))》對(duì)此法進(jìn)行了修訂。

[4] 按1:4.15的匯率計(jì)算，2016年加權(quán)平均市場(chǎng)電價(jià)約合3.57美分/千瓦時(shí)。

[5] 卓有成效的YEKDEM在吸引大量投資者的同時(shí)，也造成了其中風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電許可“一證難求”的局面，風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電預(yù)許可招標(biāo)機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)2017年5月頒布的《風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電預(yù)許可招標(biāo)規(guī)則》規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)同一聯(lián)網(wǎng)區(qū)域發(fā)電預(yù)許可的投資者將進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，并由投標(biāo)價(jià)格最低者中標(biāo)(由此形成的中標(biāo)價(jià)格通常大幅低于標(biāo)桿電價(jià))。

[6] 不同于90年代的長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議，YEKA項(xiàng)目的電價(jià)在上述15年購(gòu)電承諾期間無(wú)法進(jìn)行調(diào)整，投資者因此需更多考慮成本、價(jià)格、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。