一、我國電力普遍服務基本現狀

普遍服務概念源于電信行業，后擴展至郵政、電力等公用事業領域。電力普遍服務，是以可承受的價格水平向包括低收入消費者在內的所有用戶，以及包括農村、邊遠貧困地區或其他高成本地區在內的所有地區，提供有質量保證的電力服務。

按階段劃分，電力普遍服務可分為三個階段。第一階段主要是為解決無電人口用電問題，實現電力“地區可及”；第二階段是保障受助對象（貧困人口）的基本用電需求，實現電力“人群可及”；第三階段是縮小城鄉之間的電力消費差距。

（來源：微信公眾號“電價研究前沿” 作者：張超）

我國電力普遍服務已取得巨大進展。從最早提出的“人民電業為人民”到“三為服務”（“電力為農業、為農民、為農村經濟服務”），從鄉鄉通電、村村通電到戶戶通電，從農村用電標準化、農村電氣化建設到“兩改一同價”，經過幾十年的努力，尤其是近幾年大規模農網改造，已徹底解決幾億農村人口用電問題，為農村和邊遠貧困地區用戶，以及城鎮地區低收入人群提供了優質電力服務。

世界銀行公布數據顯示，截至2015年我國電力覆蓋率達到100%，已基本解決無電人口問題。這也意味著我國電力普遍服務將向解決貧困人口用電需求、縮小城鄉電力消費量差距的階段邁進。

2017年10月，習總書記在黨的十九大報告中提出“堅決打贏脫貧攻堅戰”，要求動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，深入實施東西部扶貧協作，到2020年農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。

電力普遍服務通過對農村和邊遠貧困地區電網加大投入建設，可充分滿足用電需求，是針對特定貧困地區“精準扶貧”的重要舉措，有助于提升貧困人口生活水平，解決電力發展“不平衡不充分”問題。可以說，我國電力普遍服務已進入脫貧攻堅關鍵時期。

二、我國電力普遍服務的特點

按行政學理論理解，電力普遍服務通過配置電力資源保障了用電權力的公平性，因此是政府實現社會職能的重要手段之一。按公共利益理論理解，為高成本地區的低收入人群提供供電服務，不符合企業利潤最大化目標，即市場機制不能充分滿足電力資源“普遍”配置的需要，因此應由政府承擔電力普遍服務的主體責任。

在我國實踐中，為充分實現電力普遍服務，政府與電網企業共同行動，建立起了“政策+執行”執行機制。一方面，我國政府通過推進農村電力管理體制改革、農村電網改造、實現城鄉用電同網同價（“兩改一同價”），配合實施財政資金轉移支付、稅收優惠等政策，促進農村及邊遠貧困地區電網發展，為電力普遍服務提供有力的政策支撐和一定量的資金支持。另一方面，電網企業則通過嚴格執行農村生產目錄電價、開展農網建設，彌補農村電網投資及運營成本缺口，同時實施系統內東西幫扶，切實落實電力普遍服務要求。

“政府給政策、電網嚴執行”的實施機制統籌利用了政府和電網企業各自優勢，在較長一段時間內發揮了積極作用，使電力普遍服務得以在全國范圍實施推廣。

同時，通過不斷完善相關制度，我國電力普遍服務機制得到了相對完整的制度保障。《電力法》第八條規定，“國家幫助和扶持少數民族地區、邊遠地區和貧困地區發展電力事業”，由此確定了國家實施電力普遍服務的法律主體責任。部分地方法規則進一步明確了政府與供電企業各自職責，如《重慶市供用電條例》規定由當地政府“保障人民群眾享受普遍供電服務的權利”，由供電企業“履行電力普遍服務義務”。新一輪電力體制改革的引領性文件“中發〔2015〕9號文”也指出，電網企業應“按國家規定履行電力普遍服務義務”。未來，電力普遍服務還可能在《能源法》中得到進一步明確。

三、電力普遍服務實現手段

我國實現電力普遍服務主要采用三種方式。一是同一價區內的交叉補貼，二是跨地區東西幫扶，三是財政資金支持。

同一價區內的城鄉間交叉補貼形成于“兩改一同價”，是在省級電網范圍內由城鎮向農村提供電價交叉補貼。具體而言，是以城鎮工商業作為補貼主體，支持農村地區工商業生產及服務、農民生活、農業生產等低價用電。

跨地區東西幫扶是由東部富裕省（市）向中西部貧困省（市）提供交叉補貼。具體又包括兩種實現方式：一是由電網企業自主開展的東西幫扶，如東部電網企業向中西部電網企業實施援建，相關資產及成本納入援建方輸配電價回收；二是通過國家統籌調劑開展的東西幫扶，如在核定輸配電價時統籌考慮不同地區用戶承受力、電力投資需求及能力等差異。

財政資金支持主要包括中央財政為支持農村電網建設、藏區電網發展支付的投資資本金，西部省（市）享受西部大開發所得稅15%優惠稅率，地方財政有關財政補助及稅收優惠等等。

四、電力普遍服務面臨問題

一是在多種因素影響下，購銷價差模式平衡交叉補貼的能力已然不足。

電力市場交易中，市場化用戶采用“市場價+核定輸配電價+線損+政府基金附加”的順價模式確定用電（供電）價格，現階段所需承擔的交叉補貼在核定輸配電價中反映，同一價區內的城鄉間交叉補貼可得到基本保障。

但更需關注的是，一方面我國正處于向電力市場過渡的關鍵時期，存在大量尚未進入市場、仍執行目錄電價的工商業用戶，采用“目錄電價-上網電價”的購銷價差模式提供用戶間、城鄉間交叉補貼。另一方面，我國居民、農業等保障類用戶在較長一段時間內不會參與市場交易，完全依靠購銷價差模式得到交叉補貼。

近年來，隨著國家降低工商業電價要求不斷加碼（目錄電價下調），發電計劃持續放開（上網電價不穩），保障類用戶“量增價穩”（優購規模放大），交叉補貼的供需矛盾越來越突出，并向購銷價差模式聚焦，導致購銷價差模式平衡交叉補貼的能力大幅減弱。

二是輸配電價改革下實施跨地區東西幫扶的空間進一步縮小。

2015年開始的輸配電價改革，要求以省為實體核定省級電網輸配電價，地方政府對本省電價核定參數有主要決定權。核定的電價水平主要滿足本地經濟社會發展需要的觀念更加牢固，是否能夠順利開展東西幫扶，愈發取決于幫扶省政府的態度。

除此之外，在國家降低用能成本大環境下，輸配電價監管要求愈發趨嚴，核價成為壓降輸配電成本、控制電網環節投資的重要手段，通過統籌調劑各地價格水平開展電力普遍服務的空間越來越小。

三是財政支持依賴于確定的投資項目，嚴格按照審批項目逐項批復，資金到賬時間受審批流程、撥付進度等影響，資金規模較小且不確定性較大。

五、電力普遍服務，路在腳下

新時代到來，電力普遍服務的核心任務已經從解決“用不上電”問題向解決“用不好電”問題發生質的轉變，要求化解人民美好生活的用電需求與電力供應不平衡、服務不充分之間的矛盾。持續為低收入群體提供價格可承受、品種更齊全、質量更優良的電力服務，電力普遍服務要走的路還很長。

盡管在電力市場化改革大浪潮下，以往由電網企業兜底普遍服務的方式面臨著越來越大的困難，但方法總比困難多，繼續發揮“政府給政策、電網嚴執行”優勢，通過完善相關機制，相信電力普遍服務的路還可以走得更遠。

具體來講，一是進一步鞏固完善電力普遍服務制度，厘清政府和電網企業責任邊界，固化共同行動機制；二是大力推進電力市場化改革，盡快取消工商業目錄電價，除居民農業等保障類用戶外全部進入市場采用順價模式確定用電（供電）價格；三是適應電力市場發展需要，加快建立優購用戶不平衡資金清算機制，以市場方式解決交叉補貼來源問題；四是加大政府統籌力度，打破省間壁壘，支持電網企業開展東西幫扶；五是加大財政資金對農網建設、藏區電網投資的支持力度；六是繼續做好農網改造升級投資建設，持續提升農村用電質量，提高電力服務水平。

來源:電價研究前沿