小編按

電價涉及發電企業、輸電企業、售電企業和用電人的切身利益。如何確定電價，是一個各方主體都很關注，牽一發動全身的問題。在2002年開啟電力體制改革之前，我國的電價主要實行政府定價。此后，對于壟斷環節，依然實行政府定價;對于自由競爭環節，開始實行市場定價，電價的雙軌制由此形成。規范電價的構成，明確制定電價的主體和流程、有效發揮電價的引導作用等，是電力法的重要內容之一。

本文詳細闡述了政府定價與市場電價兩種機制在中國電力市場化改革中的作用與協調。對政府定價的范圍、權限劃分、法律性質、法律效力以及理解適用爭議進行了全面解讀，明確了政府在關鍵領域和環節的定價角色。對市場化改革下的電力交易模式、價格波動、新能源的融入等問題進行了細致分析，展望了未來電力市場化交易的發展趨勢。

(來源：中電聯法律分會 作者：游福興)

有序推進電價改革是電力市場化改革的核心。隨著電力市場化改革的逐步深入推進，電價的確定方式主要有兩種：一種是由市場形成，即市場定價;一種是由政府確定，即政府定價。

政府定價

(一)政府定價的范圍

我國《價格法》規定，我國“大多數商品和服務價格實行市場調節價，極少數商品和服務價格實行政府指導價或者政府定價”。

根據《中共中央 國務院關于推進價格機制改革的若干意見》(中發〔2015〕28號)精神，對極少數保留政府定價項目，一是要推行政府定價項目清單化。政府定價項目主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。凡是政府定價項目，一律納入政府定價目錄管理。目錄內的定價項目要逐項明確定價內容和定價部門，確保目錄之外無定價權。政府定價納入權力和責任清單。二是要規范政府定價程序。對納入政府定價目錄的項目，要制定具體的管理辦法、定價機制、成本監審規則，進一步規范定價程序，完善政府定價過程中的公眾參與、合法性審查、專家論證等制度，具體包括《政府制定價格聽證辦法》《政府制定價格行為規則》《政府制定價格成本監審辦法》等。

現行的《中央定價目錄》(國家發展和改革委員會令第31號)關于電力定價目錄的定價內容為“省及省以上電網輸配電價”，定價部門為國務院價格主管部門。同時，目錄明確，“通過市場交易的電量價格，由市場形成。燃煤發電電價機制以及核電等尚未通過市場交易形成價格的上網電價，暫由國務院價格主管部門制定，視電力市場化改革進程適時放開由市場形成。尚未通過市場交易形成價格的銷售電價暫按現行辦法管理。居民、農業等優先購電電量的銷售電價，由國務院價格主管部門制定定價原則和總體水平，省級價格主管部門制定具體價格水平”。

相應地，如海南省《海南省定價成本監審目錄》規定“省級以下電網輸配電成本、售電成本”為監審內容之一，監審部門為省價格主管部門，但“電力直接交易、招標定價等通過市場競爭形成的價格除外”。

《海南省定價目錄》(瓊發改規〔2021〕7號)規定“省級以下電網輸配電價”的定價部門是省價格主管部門。同時指出，“尚未通過市場交易形成價格、在省內消納的水電、氣電等非中央定價項目的電量上網電價由省價格主管部門制定，尚未通過市場交易形成價格的銷售電價暫按現行辦法管理，視電力市場化改革進程適時放開由市場形成。居民、農業等優先購電電量的銷售電價，由國務院價格主管部門制定具體價格水平。高可靠性供電費、系統備用費暫按現行辦法管理，由省價格主管部門制定”。

輸配電價是政府定價的核心內容，輸配電電價改革也是電價改革的基礎和先決條件。除此之外，居民、農業、重要公用性事業和公益性服務用電等優先購電電量的銷售電價，燃煤發電電價機制以及核電等尚未通過市場交易形成價格的上網電價和尚未 通過市場交易形成價格的銷售電價，尚未市場化的電力輔助服務價格等仍然屬于政府定價的范疇。

(二)政府定價的權限劃分

《價格法》第三章規定了政府及其價格主管部門的定價類別范圍、定價目錄、定價權限、定價的依據和程序等，其中，定價權限是關鍵。《價格法》第19條規定只有中央和省兩級有權制定政府定價目錄，制定價格必須依據定價目錄進行。

定價目錄設定了嚴格的審批程序：中央定價目錄的審批在國務院;為了防止省級價格部門隨意擴大政府定價的范圍，規定地方定價目錄由省級價格主管部門制定后，經本級人民政府審核同意，報國務院價格主管部門審定后公布，即省級目錄的最終審定權限在于國家發展和改革委員會。市縣人民政府沒有制訂價格目錄的權限，但可以根據省、自治區、直轄市人民政府的授權，按照地方定價目錄規定的定價權限和具體適用范圍制定在本地區執行的政府指導價、政府定價。

實踐中，有些市、縣重要商品和服務價格基本上都由該級價格主管部門制定調整并下發文件，這與價格法的規定不相符。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、66條的規定，市縣人民政府與政府工作部門是不同層級的法律主體，兩者是領導和被領導的關系，不能混同，被授權的定價主體仍是市、縣人民政府，只是具體工作由市縣人民政府的價格主管部門來實施。

(三)政府定價的法律性質

政府定價究竟是具體的行政行為還是抽象行為，實踐中有不同的爭論。我國《行政訴訟法》第13條明確規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為;行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令;行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定;法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”

上述規定中非常明確，被排除在行政訴訟的范圍之外的包括“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍束力的決定、命令”，即抽象行政行為。

所謂抽象行政行為，是指“行政機關制訂和發布普遍性行為規范的行為”。包括行政法規、行政規章和行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等。它作為行政機關行使職權的一種載體和途徑，是與具體行政行為相對應的。所謂具體行政行為，是指行政機關針對特定的對象并對其權利義務產生影響的行為。

如果認定政府定價行為是抽象行政行為，則排除在人民法院的案件受理范圍之內，人民法院不能裁決撤銷政府定價文件。如果認定政府定價行為是具體行政行為，則政府定價行為具有可訴性，人民法院在行政訴訟案件中可以直接給予撤銷。

通過兩個概念，可以清楚地看到抽象行政行為和具體行政行為二者的區別在于其調整對象的特定與否。

對此，一種觀點認為價格主管部門制定轄區供水、供熱、供氣價格或景區門票等價格就是具體的行政行為，因為這些具體的定價文件是針對供水、供電、供氣企業或者景區管理處做出，對象特定、具體、直接，對供水、供電、供氣企業或者景區管理處的權益直接產生影響。

另一種觀點認為，政府定價行為屬于抽象行政行為，價格主管部門針對供水、供電、供氣企業或者景區管理處制定或調整供水、供熱、供氣價格或景區門票等價格，雖然發文對象是特定的具體的，但實際上，供水、供電、供氣企業或者景區管理處需要執行，而且用水、用電、用氣或游客等也得執行，約束的對象是廣泛而不特定的，這與具體行政行為約束對象的特定性明顯不同，而且，政府定價文件一經做出具有很強的穩定性，適用周期長，不是一次性、臨時性的。【1】

筆者認為，關于抽象行為和具體行政行為的區分界限，學術界有不同的觀點。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，第2條第2款對“具有普遍約束力的決定、命令”作出了解釋，即指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件，強調“不特定對象”和“反復適用”的兩大特征。政府定價行為究竟是抽象行政行為還是具體行政行為要具體情況具體分析。

就政府制定的電價而言，根據《電力法》第 33條第3款“用戶應當按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄，按時交納電費”的規定，既約束供電企業，也約束相應的用戶，影響到多方不特定主體的利益，且能夠反復適用，具有普遍性、長期性的特點，定性為抽象行政行為較為合適。

就政府針對某個企業特定的價格進行批復的行為，其內容是針對特定對象、具體事項作出，如該批復涉及的價格具體明確，則應屬于具體行政行為，當事人認為批復違法的，可以提起行政訴訟。如該批復涉及的價格并不具體明確，僅是方向性的指導意見，如建議供電企業與該企業用戶進行協商確定，則構成解釋中第 1條第2款第(十)項“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”。

(四)政府定價的法律效力

政府的定價文件在性質上屬于行政規范性文件，在我國不屬于“法”的范疇，但它作為一種行政行為，在行政管理領域和行政訴訟領域中具有法定效力。

政府的定價文件的法律效力從不同的角度有不同的劃分，從層級效力而言有確定力、拘束力和執行力，從對象、時間、范圍來說，可以區分為一般的效力和具體的效力，前者由適用對象、適用時間和適用空間三要素組成，即在何時、何地、對何人有效;后者是指定價文件所規定的具體事項即電價有相應的效力。明確政府定價文件的一般效力是正確理解和適用定價文件的前提。

1. 定價文件的對象效力

定價文件的對象效力，是指定價文件適用于哪些對象，對什么樣的人有效。一般而言，政府定價文件主要適用于三類主體：

一是電價制定管理部門所管轄下的供電企業;

二是定價文件適用空間范圍內的一切電力用戶。根據《電力法》第2條的規定：“本法適用于中華人民共和國境內的電力建設、生產、供應和使用活動。”即不論自然人還是法人，也不論中國人還是外國人，只要在我國境內從事電力建設、生產、供應和使用活動，都必須遵守《電力法》，供電企業應當按照國家核準的電價計收電費，用戶也應當按照國家核準的電價交納電費。有權制定電價的管理部門根據《電力法》及其他規定依職權制定電價目錄及電價價格，對其管轄范圍內的一切供電企業和一切電力用戶均具有拘束力。

三是電價制定管理部門本身及其所轄的各級電價管理部門。這些部門必須依據已制定的電價文件核查價格違法行為。

2. 定價文件的時間效力

定價文件的時間效力是指定價文件的效力起止時限以及對其實施前的行為有無追溯力。定價文件開始生效的時間，指從何時起開始發生約束力。定價文件制定后先要加以公布，公布是電價文件開始生效的前提，但并非所有的電價文件一經公布即開始生效。文件的生效時間通常表現為兩種形式：

一是自公布之日起生效。這種情形下，電價文件或在文件中明示文件的生效時間，或不明示自公布之日起生效，也不具體規定生效日期，而本身包含了公布后馬上生效的意思。值得注意的是何謂“公布”，公布不等于知曉，公布是指文件制定者通過某種途徑向社會公開，即視為公布，不以約束對象知曉為前提。

二是公布后經過一段時間生效。這種方式主要是為了公民、法人、政府有關部門有必要的時間了解內容，做好準備。我國電價定價文件一般不在文件中明示自公布之日起生效，也不具體規定生效日期，而本身包含了公布后馬上生效的意思。一般而言，定價文件的生效時間應當在電價的價格調整時間之前。

定價文件終止生效的時間，是指定價文件從何時起不再具有約束力，可稱為廢止或失效。終止生效的時間通常有明示終止(廢止)和默示(廢止)兩種形式，前者指新的定價文件中明確規定終止舊定價文件的效力，后者是指不明文規定終止舊電價文件的效力，后者在我國比較普遍。在實踐中新舊文件如相沖突，實際適用時約定俗成地采用新的文件。

定價文件的溯及力，是指新的定價文件對它生效前所發生的事件和行為可否加以適用的效力。從法的角度來看，法不溯及既往是一項古老的原則，既是一項法律適用原則，也是立法的重要考量。作為抽象或具體行政行為產物的電價定價文件也應遵守。但法不溯及既往并非絕對，基于維護某種利益目的，立法者也可針對具體情況做出有溯及力的規定。電價定價文件在特定情況下基于正當理由也可溯及既往。如果定價文件中明確電價調整時間早于新的定價文件的生效時間，則電價調整時間應以定價文件的規定為準。

3. 定價文件的空間效力

政府定價文件在什么樣的空間范圍或地域范圍有效，即為定價文件的空間效力。實踐中主要有兩種情況：

一是在全國范圍內有效。主要是國務院價格行政主管部門如國家發改委發布的電價調整文件。

二是在一定區域內有效。各省、自治區、直轄市制定的定價文件僅限于本省、自治區、直轄市的行政區域內有效。同時，各省、自治區、直轄市制定的定價文件在電價價目表上又根據縣市(區)行政區劃作劃分，實行不完全相同的電價價格。每一個電價價目表僅在指定的區域有效。

根據《電力法》和《電力供應使用條例》的規定，“供電營業區的劃分，應當考慮到電網的結構和供電合理性等因素”。《供電營業區劃分及管理辦法》進一步規定：“供電營業區原則上以省、地(市)、縣行政區劃為基礎，根據電網結構、供電能力、供電質量、供電的經濟合理性等因素劃分。”也就是說，在大多情況下供電營業區與行政區劃是一致的，只是個別情況下考慮到電網結構、供電能力、供電質量、供電的經濟合理性等因素而有所分別。因此，行政區劃與供電營業區不是等同概念。

由于概念的不同，各自表述，在實踐中會出現一些“不和諧之音”，從而在實踐中留下法律隱患。例如將委托代理供電區域的電價錯誤地按受托人所在行政區劃電價執行，在行政區域發生調整而供電區域未發生調整之前仍然按部就班地執行原有電價。

(五) 政府定價的適用爭議

實踐中，受政府定價約束的供用電雙方往往對政府的定價文件沒有法律爭議，但就如何理解適用容易產生爭議。主要的類型有三種：

1. 執行時間爭議

屬于中央事權的調價文件從國務院價格管理部門發文之日起，到省、市一級出臺具體的文件給予明確，容易產生時間差，或者出現省、市一級發文時間晚于文件執行時間，需要補收或補退相關費用，或者出現省、市一級發文時間稍早于文件執行時間，造成被執行人執行準備工作不足，存在認識誤區，最終產生爭議。

2. 執行內容爭議

有些電價文件并不非常具體明確，需要在實踐中根據具體情況判斷，不同的企業有不同的理解。

例如，功率因數調整電費是指用戶功率因數的水平高低減收或增收的電費。鑒于電力生產的特點，用戶用電功率因數的高低，對發、供、用電設備的充分利用、節約電能和改善電壓質量等有著重要影響，為了提高用戶的功率因數并保持其均衡，以提高供用電雙方和社會的經濟效益，原水利電力部、國家物價局于1983年12月2日聯合頒發了《功率因數調整電費辦法》。該辦法第4條規定，電費的調整根據計算的功率因數，高于或低于規定標準時，在按照規定的電價計算出其當月電費后，再按照“功能因數調整表”(表一、表二、表三)所規定的百分數增減電費，如用戶的功率因數在“功率因數調整電費表”所列兩數之間，則以四舍五入計算。

一些用電企業基于自身的理解，對于是否應當依據20世紀80年代的文件交納功率因素調整電費，或者對于自身是否屬于高耗能企業，是否應當執行高耗能電價等，均有不同的看法，甚至引發訴訟。

3. 歷史遺留的優惠電價爭議

《電力法》頒布實施前，全國不少地區存在建設電力設施(電廠或輸電線路)時占用集體土地的情形，供電企業向集體土地的所有權人許諾給予遠低于目錄電價的優惠電價，甚至許諾該電價永久不變，合同沒有具體的終止期限。幾十年后隨著改革開放的深入，當地的經濟生產生活條件發生了巨大的變化，用電量越來越大，相應地低電價給供電公司帶來的損失也就越來越大，對于電價約定條款是否可適用情勢變更要求調整或者以違反《電力法》強制性規定宣告無效，實踐中有不同的理解。

市場電價

市場電價是電力交易中的某些價格，如用戶購電價格，電力輔助服務價格等由參與電力市場交易的發電企業、用戶或售電公司等市場主體通過協商、市場競價等方式而形成的價格。

在“放開兩頭，管住中間”的市場化改革下，參與電力市場交易用戶的用電價格由市場交易上網電價、輔助服務費用、輸配電價(含線損)、政府性基金及附加四部分組成。其中，市場交易上網電價引入市場競爭因素，采用市場定價。交易的方式主要有集中撮合定價、雙邊協商定價、拍賣定價等方式。值得注意的是，對于電力輔助服務價格，《電力輔助服務管理辦法》設立了政府定價和市場化形成價格兩種方式。后一種方式尚在逐步發展中。

通過市場形成用戶的電能量交易上網電價，有利于充分發現和挖掘電能的價值。不過，不同的交易方式對市場交易上網電價的形成有很大的影響。按照交易雙方是否直接交易，電力市場分為集中式市場和分散式市場。

目前，我國采用的主要是交易雙方不直接交易的集中式市場模式。按照交易對象距現在的時間，電能交易分為現貨交易和中長期交易。現貨交易需要進行物理交割，有利于發現電能價值，廣東電力現貨交易采用全電量集中競爭和優化，作為調度執行依據，并采用節點邊際價格機制，充分反映了電能在不同時間、不同空間的價值采用的邊際機組定價，有利于促進發電企業之間充分競爭，引導發電企業按照邊際發電成本報價，以獲取合理利潤。利用低能耗大容量機組市場競爭力強的優勢，逐步淘汰高能耗小容量落后機組，不斷優化電源結構，但價格波動較大。鑒于中長期交易合同可以不進行物理交割，發電企業可以通過中長期交易鎖定收益，避免風險。

我國市場化交易目前實施的范圍仍然有限且全國各地市場化交易規模、種類均有差異，對市場交易上網電價的影響也很大，進而影響到各主體的收益。截至2022年12月，廣東電力市場僅有煤電、氣電和核電機組參與市場化交易，市場直接交易電量僅占全社會用電量的40%，計劃與市場并軌運行將長期存在。海南電力市場上核電機組尚未參與市場化交易。

外送電、省內可再生能源等大量電源仍在市場之外，市場交易空間受限，市場價格容易受非市場電源的波動而影響。特別是新能源的高波動性及低邊際成本可能導致現貨價格失靈。在新能源出力大的階段，大量低邊際成本的風電、光伏發電將大幅壓低市場價格，傳統機組難以通過市場價格回收成本;而在新能源出力較小時段，一般將由系統中的高價燃氣機組定價，此時低價的新能源將實現“搭便車”，獲得高額收益。

隨著改革的深化，按照“應放盡放”的原則，電力市場化交易規模將逐步擴大，可再生能源電力可能逐步進入市場，并擴大交易比例，打造跨省跨區電力交易新模式，會促進市場交易上網電價進一步合理化。(注：本文節選自王學棉教授主編《電力法學原論》，標題為小編所加。)