電力規劃由國家電力主管部門負責制定和組織實施，包括電力長期、中期和短期發展規劃，其中電力中期發展規劃的重點是五年規劃，與國民經濟和社會發展五年規劃相對應、相銜接。改革開放40年的電力規劃(計劃)史，記錄著我國電力工業改革、開放、發展的足跡，凝聚著幾代電力人的智慧和心血。對改革開放40年電力規劃工作的回顧和簡要分析，旨在對未來的電力規劃有所啟迪。

新中國成立后至1978年，由于國民經濟基礎薄弱，盡管電力工業得到較快發展，但到1978年底，我國發電裝機容量僅有5712萬千瓦，年發電量2566億千瓦時，分別居世界第八位和第七位;人均裝機容量和人均發電量還不足0.06千瓦和268千瓦時，大大低于世界平均水平。

黨的十一屆三中全會撥亂反正，做出了把重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，中國開始走上了改革開放之路。這是我國具有歷史性偉大轉折的時期，電力規劃工作也隨之進入了全新發展階段。

傳統計劃經濟體制向社會主義

市場經濟體制轉變時期

（1981—2000年）

嚴重缺電時期的電力規劃

“六五”至“九五”時期，是我國從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變時期。這個時期電力工業發展較快，超額完成了電力計劃，但國民經濟發展更快，電力工業當時供需矛盾突出，缺電十分嚴重。“六五”初，全國缺電400億千瓦時，缺裝機1000萬千瓦;電網結構薄弱，發電、送電、變電比例失調。到了1985年,雖然“六五”計劃超額完成了，但全國GDP年均增長10.8%,大大超過了4%的計劃指標，缺電情況進一步加劇，各電網拉閘限電現象十分嚴重，嚴重影響了經濟發展和人民生活。“七五”期間全國缺電仍十分嚴重，主要表現在火電設備利用小時數不斷提高，有的年份超過6000小時。“八五”時期全國電力供需矛盾開始有所緩和，即從20世紀80年代的全國范圍內全年性缺電，變為全年缺電與高峰缺電共存的局面，依然不能適應和滿足國民經濟發展和人民生活需求。到了“九五”后期，長期的嚴重缺電局面才得到了基本緩解，消除了電力對國民經濟和社會發展的制約。

上述電力工業的四個五年計劃，是在嚴重缺電局面下，通過改革開放解決資金、設備、技術問題，力圖使電力工業發展與國民經濟發展相適應，滿足經濟社會發展和人民生活水平提高對電力的需求。

改革開放后首個五年規劃誕生

電力工業“六五”計劃是我國改革開放后制定的第一個五年電力計劃。

加快電力建設首先必須解決建設資金不足的矛盾。“六五”期間，電力工業率先推行撥改貸(銀行貸款)試點、水電部和上海市合資建設閔行電廠第4臺機組、山東集資建設龍口電廠2臺10萬千瓦機組、水電部和云南省合資建設漫灣水電站、以云南魯布革水電站最先利用世界銀行貸款為標志的多種形式引進外資等等一系列改革，拓寬了建設資金的渠道。尤其是山東集資建設龍口電廠的經驗受到黨中央國務院的重視，很快在全國推廣，有力地推動了集資辦電工作的發展。1985年國務院批轉了國家經委等部門《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，使集資辦電工作逐步規范化，特別是對合營公司經營管理和實行新電新價，使電力工業從計劃經濟走向市場經濟邁出了一大步。

電力工業初步實現政企分開

“七五”計劃期間，國家進行了投資管理體制和計劃管理體制改革，實行計劃經濟為主、市場調節為輔的原則，加強宏觀調控，下放管理權限，實行多種形式的計劃承包、工程招標投標責任制。電力工業投資渠道多元化，國家投資由撥改貸全部改為基本建設基金貸款，進而改為銀行貸款和債券，征收電力建設資金，利用外資也取得了新進展，出現了一批合資、合作建設的獨立核算、獨立經營的電廠。

1993年，根據黨的十四屆二中全會建議，國家計委對“八五”計劃和十年規劃進行了調整。通過執行“八五”計劃，全國發電設備容量跨過2億千瓦大關，達到21722萬千瓦，1995年全國發電量達到10096億千瓦時，超額完成了原計劃和調整后的計劃指標。

“九五”期間，大力推行集資辦電和利用外資政策，發電環節基本形成多元化的投資格局。1997年成立國家電力公司，1998年撤銷電力工業部，電力工業初步實現了政企分開，并在部分省市進行了改革試點。1996年4月1日開始施行《中華人民共和國電力法》，電力工業初步做到了有法可依、有章可循，開始步入法制化軌道。

建立社會主義市場經濟體制框架時期（2001—2020年）

電力供需從緊張走向總體平衡

“十五”期間，我國經濟正處于新一輪經濟增長周期上升階段，全國GDP增長速度逐年加快，五年平均增速為9.5%。全國電力供需形勢經歷了供需基本平衡、供需矛盾不斷加劇的過程，又從持續性、全國性缺電逐漸轉變為“十五”末的地區性、季節性、時段性缺電，電力工業的快速發展有力支撐了經濟社會持續快速發展。“十一五”期間，我國電力供應能力持續快速增長，電力結構和布局進一步優化，節能減排效果顯著。電力發展在規模、能力、裝備水平上均居世界先進行列。“十一五”末，電力供需緊張局面基本緩解，除局部地區受電煤供應緊張、水庫來水偏枯等隨機性因素影響，出現個別時段電力供應偏緊外，全國電力供需總體平衡、個別省(區)略有富余。“十二五”期間，我國經濟增長由高速轉為中高速，經濟發展進入了新常態，電力消費增長換檔減速。加之電力工業持續快速發展，供給保障能力不斷增強，電源結構繼續優化，發展質量逐步提高，電力供需“前緊后松”，部分地區電力過剩。“十三五”時期，在電力供求關系寬松的同時，電力結構性、體制機制性等深層次矛盾進一步凸顯，成為制約電力可持續發展的重要因素。

首次電改廠網分開

國家經貿委組織制訂了《電力工業“十五”規劃》。這是我國進入新世紀，初步實現小康、建立起社會主義市場經濟體系框架后第一個電力工業規劃。

“十五”前兩年國民經濟發展超過了規劃預期，全國電力供需形勢由2001年基本平衡、個別地區略有緊張發展到2002年的電力需求快速增長，全國有12個省級電網出現拉限電。因此，“十五”規劃急需調整，以確定增補的建設規模與項目，并安排一些項目立即開工，以緩解今后幾年更為嚴峻的電力供需形勢。

2002年，國務院印發《電力體制改革方案》(國發[2002]5號)，啟動了以廠網分開、主輔分離為主要內容的改革，2003年國家電力監管委員會掛牌履行電力監管職能。電力行業破除了獨家辦電的體制約束，從根本上解決了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題，發電側初步形成了電力市場主體多元化競爭格局，促進了我國電力工業的快速發展。

電力供需逆向分布矛盾突出

2003年，國家發改委領導的電力規劃工作小組提出了《電力工業“十一五”規劃》的第一、二稿，并征求了各方面的意見。國家發改委還委托一些知名機構研究了特別重要的專題、課題，但最終沒有正式公布電力發展“十一五”規劃。由此，電力企業只能根據國家《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》總體部署及《能源發展“十一五”規劃》、《節能減排綜合性工作方案》、《可再生能源中長期發展規劃》和《核電中長期發展規劃(2005—2020)》等對電力發展的要求進行投資建設。

“十一五”面臨的問題和挑戰是，由于缺乏規劃統籌,我國電力供需逆向分布矛盾突出，跨區輸電能力不足，缺電地區和窩電地區并存現象時有發生。農村電網建設和改造滯后，個別地方還沒有用上電;新能源發電裝備制造的關鍵核心技術對外依賴程度較高，產業大而不強;電源建設“跑馬圈地”無序競爭，除市場機制作用外，對資源的競爭、公司體量攀比也是重要影響因素;電價機制不完善，煤、電矛盾日益突出。風電、太陽能發電上網受到電力系統及運行機制制約。電力行業管理比較薄弱，深化改革勢在必行。

新一輪電改啟幕

“十二五”期間，主管部門仍未正式公布電力“十二五”規劃。電力企業仍然按照《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》總體部署以及《能源發展“十二五”規劃》、《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》《“十二五”節能減排綜合性工作方案》、《節能減排“十二五”規劃》等文件。

2015年3月，中共中央印發了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(2015)9號)文件，開啟“管住中間、放開兩頭”模式的新一輪電力體制改革序幕。

與《能源發展“十二五”規劃》相對照，全國發電裝機容量達到15.3億kW，超過規劃預期目標。2015年，全國發電量5.74萬億千瓦時，電力裝機規模和發電量穩居世界第一。其中常規水電、風電、太陽能發電、天然氣發電均超額完成規劃預期性目標。煤電限控，略低于規劃預期性目標。核電雖在建規模較大，但因施工工期較長，低于規劃預期性目標。抽水蓄能裝機低于規劃預期性目標。220千伏及以上輸電線路合計60.9萬公里，變電容量33.7億千伏安，電網規模穩居世界首位。“西電東送”能力達到1.4億kW。非化石能源在一次能源消費中的比重從2010年的9.4%提高到2015年的12%，超額完成了預定目標。全面解決了無電人口用電問題。

但因沒有正式公布電力發展“十二五”規劃，且對各類電源統籌發展、網源協調發展、部分能源送受地區之間利益矛盾等重大規劃問題研究、指導、銜接、協調不夠，出現了東北等地區多年電力供應過剩，導致設備利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企業效益下降;西南棄水、“三北”棄風、棄光現象加劇，就地消納市場空間不足，跨區送出線路建設滯后，調峰能力嚴重不足，可再生能源發電協調發展難度加大。

2015年11月， 時隔十年之后，國家發改委、國家能源局正式公布了《電力發展“十三五”規劃》，按照黨中央、國務院統一部署，落實“四個革命、一個合作”發展戰略，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，加強統籌協調，加強科技創新，加強國際合作;著力調整電力結構，著力優化電源布局，著力升級配電網，著力增強系統調節能力，著力提高電力系統效率，著力推進體制改革和機制創新;加快調整優化，轉型升級，構建清潔低碳、安全高效的現代電力工業體系，惠及廣大電力用戶，為全面建成小康社會提供堅實支撐和保障。

“十三五”前兩年，全國發電裝機容量年均增長7.9%，到2017年底達到177676萬千瓦，穩居世界第一。全年全國全口徑發電量64171億千瓦時。全國電網220千伏及以上線路長度64.5萬千米、變電設備容量36.9億千伏安。

總體看，經過“十三五”前兩年發展,我國電力工業取得顯著成績，有關重要指標按規劃推進或超額完成，部分指標需要結合落實中央新要求，適應發展新形勢，及時作出調整優化。

電力發展及規劃工作的思考

電力規劃功不可沒

縱觀電力工業改革開放40年的發展歷程，電力主管部門制定和實施了一系列電力發展規劃(計劃)，既有如水利電力部規劃小組1987年編制的《1986—2015年電力發展綱要(草案)》、電力工業部規劃計劃司1995年編制的《2020年全國電力發展規劃研究報告》、中國能源戰略研究課題組1996年完成的《中國能源戰略研究(2000—2050年)》等涉及到未來15年、30年、50年發展的長期規劃，也有涉及到未來每5年發展的中期規劃和涉及年度發展的計劃，而且相互之間銜接密切。

電力工業連續制定的五年發展規劃(計劃)，都是根據當時的情況指出當前存在的主要問題和挑戰，然后提出未來五年的主要奮斗目標以及主要的政策與措施，以確保所提出的目標都能按期實現。

制定和實施規劃的最大好處，就是凝聚全社會全行業共識，有利于使全國、全行業從上到下都明白未來的奮斗目標與發展藍圖，也明白困難與問題以及解決問題的主要政策與措施;規劃向社會提供和展示中長期電力發展的宏觀環境和政策取向，引導和穩定社會公眾特別是投資經營者的預期，為中長期資源配置提供指導性的方向，把政府作用與市場機制更好地有機結合起來，落實國家電力產業政策。在規劃實施中，根據市場變化情況進行滾動調整,提出相關政策和改進措施，強化規劃的約束力和執行力，加強事中事后監管，規劃實施后總結經驗教訓，以指導改進規劃工作。伴隨著電力規劃的制定與實施，我們取得了電力工業的輝煌成就，電力規劃功不可沒!

實踐表明，在社會主義市場經濟體制下，制定、實施電力發展統一規劃，體現了政府引導與市場主導相結合，更好地發揮了政府的作用。要使我國電力快速健康發展，過去、現在和將來都離不開電力規劃的宏觀指導和具體安排。

明確電力規劃在能源規劃體系中的角色

目前，我國能源規劃“兩級三類”的體系已經基本形成，“兩級”就是國家和地方兩級，“三類”就是總體規劃、專項規劃和區域規劃。在能源規劃體系中，電力規劃相對于能源總體規劃是專項規劃，但是相對于主要轉化為電力消費的水能、核能、風能、太陽能、生物質能等的這些規劃和電網規劃，電力規劃又是總體規劃。電力規劃要提出電力發展的總體目標、指導思想、政策取向，在具體任務方面，要解決涉及全局的問題，如跨區資源配置和通道建設、市場消納、電力系統的整體效率等重大問題。

進入21世紀，主管部門對電力規劃工作缺乏應用的重視，“十一五”、“十二五”時期沒有公布電力規劃;在能源規劃體系上，把主要轉化為電力消費的水電、風電、太陽能發電等的這些屬于發電的規劃錯位為能源規劃的專項規劃，各類電源規劃和電網規劃之間又缺乏銜接、協調，是造成電源無序發展，常規電源與新能源電源、電源與電網發展不協調的重要原因之一。2013年新組建的國家能源局加強了對電力規劃的管理工作，編制并公布了電力發展“十三五”規劃，重視電力規劃的引領作用，加強了對各類電源、電源與電網發展的統籌協調工作，使電力工業走上了高質量發展的新階段。實踐表明，電力發展必須要制定規劃，必須要堅持電力統一規劃。

要適度超前發展電力

電力從規劃設計到投產運行需要較長的建設周期的,決定了電力要適度超前于經濟發展,這已為國內外電力工業發展的實踐所證明，也是我國“十五”時期電力發展及規劃工作值得重點總結的經驗教訓。我國從20世紀70年代初開始缺電，并持續了二十多年。直到1996年下半年全國電力供需形勢才在低水平用電條件下達到相對平衡，部分地區略有盈余。但由于“九五”后期電力建設規模減少和“十五”初期電力需求猛增，2002年下半年起電力供應短缺狀況再度出現，并逐漸發展成全國性、持續性的缺電局面。這再說明，要始終堅持電力適度超前發展的方針。

“十三五”電力規劃已實施兩年多，全社會用電量年均增長5.7%，超過“十三五”規劃預測年均增長3.6%到4.8%水平，結合國民經濟運行穩中向好、全社會用電量平穩較快增長的態勢，要在國家規劃和各地規劃中期評估滾動調整規劃中加以重視，要防止部分地區出現電力供需緊張局面。現階段要實現電力適度超前發展，就要加快電力項目前期研究，科學預測電力需求，加強電力發展統一規劃，充分發揮市場配置資源的決定性作用，繼續保持電力的必要投入，加快提升系統需求響應能力。同時加快完善電價機制，加快電力立法，為電力適度超前發展提供法律、法規和體制、機制保障。

電力結構調整優化是戰略性任務

經過幾十年的發展和努力，到“九五”期間，我國長期以來的短缺經濟轉變成為總量供需基本平衡，逐步發展成為買方市場。但亞洲金融危機過后，到“十五”中期，電力供應緊張聲再起，小火電機組遍地開花，打亂了電力結構調整的進程。從我國經濟發展階段及全國平均供電水平來看，在相當長的時間內，都應把保證電力充足供應放在首位，但同時要重視電力結構調整，這也是貫穿電力發展始終的，如不抓住電力結構調整，就不可能實現電力長期的可持續的發展。因此，電力結構調整優化已經成為電力發展規劃的戰略性任務。

電力結構包括電力工業產業結構、地區結構、城鄉結構、所有制結構、組織結構等。電力產業結構包括電網、電源結構和技術結構，電源與電網之間的協調關系。電網結構包括電網網架、電廠送出或接入系統、輸電系統、配電系統及其相互間的協調。電源結構包括水電、煤電、天然氣發電、核電、新能源發電等相互間比例關系。技術結構包括技術裝備水平、可持續發展技術能力等各方面。此外，電力地區結構包括電源和電網在不同區域的合理布局，如西電東送、送端系統布局、受端系統布局等。城鄉結構主要是指電力在城鎮與鄉村的布局和相互關系。所有制結構是指電力資產的所有制屬性，如在電力資產中，中央國有資產、地方國有資產、集體資產和私人資產等多種所有制的比例關系。組織結構是指電力行業中企業組織類型及其相互關系。無論是政府機構和企業，還是中介機構和各級專家、學者，都強調電力工業發展要加大結構調整力度，實現電力結構戰略性調整已經列為國家能源發展的基本政策。但什么樣的電力結構才是較為優化的結構?這是電力規劃工作的首要任務，因為沒有標準就失去了規劃工作的目標。我認為，電力結構優化標準是以經濟性和可持續發展性為基本準則的，即較為優化的電力結構必須是較為經濟的，也是能實現可持續發展的。同時，電力結構優化標準是與國家和地區的具體情況密切相關的，不同發展階段，不同資源稟賦，標準也會不同。與優化標準相關聯的，需要逐步建立電力結構優化模型，來優化未來的電力結構，提出電力結構優化的標準體系。所以，這也是我國電力規劃首先要著手的工作。

電力結構調整優化要蹄疾步穩，電力規劃工作任重道遠。