全國首例售電公司退市：保底供電服務(wù)將成為市場機制下的重要救濟手段

2017-12-15 12:30:40 來源:《中國電力企業(yè)管理》作者:吳奇　點擊量：評論 (0)

2017年4月13日重慶市能源局收到對重慶某售電公司(以下簡稱甲公司)的實名舉報，反映該公司提交的售電公司準入材料存在從業(yè)人員不實等問題，經(jīng)調(diào)查，該舉報屬實。4月28日，重慶市能源局下發(fā)處理意見，建議甲公司自

2017年4月13日重慶市能源局收到對重慶某售電公司(以下簡稱“甲公司”)的實名舉報，反映該公司提交的售電公司準入材料存在從業(yè)人員不實等問題，經(jīng)調(diào)查，該舉報屬實。4月28日，重慶市能源局下發(fā)處理意見，建議甲公司自通知印發(fā)之日起主動退出市場，尚未履行完成的購售電合同由國網(wǎng)重慶市電力公司提供保底供電，并按原合同約定條款執(zhí)行。

該事件是全國首例售電公司退市的案例，筆者從重慶市能源局處理意見的三個方面出發(fā)，對改革過程中首次出現(xiàn)的指定履行“保底供電服務(wù)”進行政策法律剖析，以探究“保底供電服務(wù)”的性質(zhì)、履行方式、內(nèi)容等。

一、“建議主動退出”的處理意見不符合保底供電服務(wù)制度

“強制退出”與“自愿退出”對是否提供保底供電服務(wù)產(chǎn)生影響。根據(jù)國家發(fā)改委、能源局頒布的《售電公司準入與退出管理辦法》規(guī)定，售電公司退市分為“強制退出”和“自愿退出”兩種方式。

其中，售電公司“強制退出”后，其所有已簽訂但尚未履行的購售電合同由地方政府主管部門征求合同購售電各方意愿，通過電力市場交易平臺轉(zhuǎn)讓給其他售電公司或交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電，并處理好其他相關(guān)事宜。而“自愿退市”則是在申請退市之前應(yīng)將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉(zhuǎn)讓，并處理好相關(guān)事宜。兩者在保底供電服務(wù)制度方面最明顯的不同是：“自愿退市”后續(xù)處理沒有交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電。

“保底供電服務(wù)”的性質(zhì)是一種市場機制失靈或者存在缺陷時，保障市場化主體有電可用的救濟措施。“自愿退市”是市場正常運行時公司經(jīng)營的一種選擇，而“強制退出”是由于符合《售電公司準入與退出管理辦法》規(guī)定的若干違法情形，這些違法情形就是市場機制發(fā)揮作用時存在的一些缺陷，比如售電企業(yè)隱瞞或者提供虛假材料。因為電的特殊性質(zhì)，市場化改革的底線是不能讓參與市場的主體無電可用，即使售電公司強制退市，其用戶仍需要持續(xù)用電，故在中發(fā)9 號文及配套文件中設(shè)計了保底供電責任制度。

所以，保底供電服務(wù)是售電公司被“強制退出”后市場用戶的救濟方式之一，而不是主動申請“自愿退出”的后續(xù)處理方式。

結(jié)合此案例來看，重慶市能源局在處理意見中使用“建議”、“主動”等內(nèi)容，看似是一種留有余地的“勸退”，但實際上對后續(xù)是否需要保底供電服務(wù)造成了混亂，售電公司最終以“自愿退出”形式申請，與其要求供電企業(yè)提供保底供電的處理意見發(fā)生矛盾。

二、直接履行“未履行完畢的購售電合同”不是指定提供保底服務(wù)的方式和內(nèi)容

政府主管部門“指定”的應(yīng)是為“用戶”提供保底供電，而非為“售電公司”的“未履行完畢的購售電合同”提供保底供電。

從對象上看，保底供電服務(wù)是對用戶的一種救濟，而不是對售電公司的救濟。根據(jù)中發(fā)9號文及相關(guān)配套文件的精神，保底供電是保障用戶有電可用，政府主管部門可以通過指定供電企業(yè)對用戶的連續(xù)不間斷的供電，而不是對售電公司尚未履行完成的合同進行繼續(xù)履行的“保底供電”。

從內(nèi)容上看，根據(jù)改革文件，保底供電包含提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，而售電公司“未履行完畢的購售電合同”可能存在其他的增值服務(wù)，所以不是中發(fā)9號文中保底供電的內(nèi)容等。

“未履行完成的購售電合同”轉(zhuǎn)讓、變更或終止應(yīng)由合同法調(diào)整。“未履行完成的購售電合同”仍屬于有效合同，因售電主體退出市場的原因，合同目的已無法實現(xiàn)，屬于法定的合同解除情形，購電方可以行使法定的合同解除權(quán)，終止合同。售電方可以對合同的權(quán)利義務(wù)進行概括轉(zhuǎn)讓，該合同可繼續(xù)履行。

指定供電企業(yè)提供保底供電前應(yīng)使用市場方式救濟。

“強制退出”前仍存在市場方式救濟的可能，應(yīng)優(yōu)先發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)能力和配置資源的作用。根據(jù)《售電公司準入與退出管理辦法》的規(guī)定，“強制退出”并非認定符合退出情形就即時生效，還需經(jīng)過一定的程序，那么正式實施“強制退出”之前，可發(fā)揮市場作用，征求購售電各方意愿，爭取由第三方售電公司接受未履行完畢的售電合同。

行政若取代市場，忽視市場主體的意思自治，直接指定供電企業(yè)提供保底供電，將出現(xiàn)購電方直接喪失市場交易電量的“電價利益”、售電方直接承擔“違約責任”賠償?shù)群蠊@些并非購售電各方主體所期待的結(jié)果。

保底供電是市場完全無法調(diào)節(jié)后的救濟方式，購售電合同沒能轉(zhuǎn)讓且售電公司按程序被“強制退出”，為保障用戶有電可用，采取行政干預的方式“指定”供電企業(yè)提供保底供電，啟動保底供電服務(wù)這項救濟措施。

供電企業(yè)提供保底供電服務(wù)應(yīng)獲得合理補償。按照《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》，履行保底供電服務(wù)的主體主要有兩類，即“電網(wǎng)企業(yè)”和“擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司”。但兩類公司均運營配電網(wǎng)并開展售電業(yè)務(wù)，同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)均只能有一家，均要承擔強制締約、普遍服務(wù)和保底供電義務(wù)，實質(zhì)上都是《電力法》中規(guī)定的供電企業(yè)。因為制度安排需要，供電企業(yè)在市場機制失靈的情況下，必須接受政府指定提供保底供電，作為系統(tǒng)備用，組織電源供電，所以應(yīng)獲得合理的補償。

綜上所述，保底供電由政府按照一定程序指定，供電企業(yè)具體實施，并依法獲得補償，但“未履行完畢的購售電合同”不能成為指定的保底供電。

案例中，重慶市能源局直接將“未履行完畢的購售電合同”交由國網(wǎng)重慶市電力公司提供保底供電的處理意見不符合電力體制改革文件精神和合同法相關(guān)規(guī)定。