綠證2015年電改9號文實施已滿三年。三年實踐形成的經(jīng)驗與問題，業(yè)界對此評價不一，有的說成效多一些，有的說問題多一些，目的都是為了電改取得更大成效。近日，記者就電力體制改革話題專訪了中國能源研究會常務副理事長、國家發(fā)展改革委能源研究所前所長周大地。周大地認為，電力體制改革值得認真反思。

記者:請評價2015年9號文以來的電改進展?

周大地: 近期我對電改具體進展仍然關注，但發(fā)言不多，因為我認為電力改革的總體設計值得認真反思。

黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義進入新時代，指出新時代社會主要矛盾的變化，系統(tǒng)回答了新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義，明確了我國2020年近期、2035年中期和2050年遠期的奮斗目標，并就加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、改革開放等提出了許多具體要求。我個人認為，現(xiàn)在全國各級政府，包括能源電力行業(yè)還在學習、消化過程中。十九大的精神還需要更好地消化，并逐步落實。包括電力體制改革，也應該在進一步認真學習十九大文件，學習習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，再反思評估。如果認為一二十年以前的電改設計就已經(jīng)符合和達到了習總書記新思想的要求，只要繼續(xù)照樣推行下去，這是不是有點過于先知先覺，以不變應萬變了?

2015年電改9號文的總體思路是“三放開、一獨立、三強化”，基本上還是延續(xù)了2002年電改5號文“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的方向。2002年電改思路的形成還要往前推，是上世紀90年代以美國、英國為代表的電力市場自由化潮流推動下形成的。當時美國包括加州、世界銀行提出，輸配電網(wǎng)技術上壟斷，但發(fā)電側、配電側可以引入競爭，通過競爭來降低發(fā)電成本與終端電價。美國、英國當時搞“new conservative”，現(xiàn)在稱之為自由市場經(jīng)濟派，這是那一陣子西方推崇的電力體制改革時更宏觀的政治經(jīng)濟背景。

記者:現(xiàn)在西方的電力市場化改革怎么樣了?

周大地: 現(xiàn)在來看，“廠網(wǎng)分開、輸配分開，發(fā)電側、配電側引入競爭”的電力體制在西方國家實施中出現(xiàn)很多不同版本，并沒有一個統(tǒng)一的模式。對于他們來講，電力消費水平已經(jīng)比較高，現(xiàn)在電力行業(yè)的任務不完全是保供，而是以提高能源效率為基礎的低碳化轉型發(fā)展;電力系統(tǒng)在優(yōu)化結構和市場重組的過程中出現(xiàn)了大量利益重新分配的問題，這也引起了很多爭議和討論。但是多數(shù)西方國家現(xiàn)在采取了很多政策性措施來支持可再能源發(fā)展，包括全額保障性收購、高于常規(guī)發(fā)電的標桿電價、補貼、以及配額制等非市場措施。同時嚴格控制常規(guī)大型發(fā)電設備準入，并不是一味地放開市場、市場調(diào)節(jié)。

比如，當時比較推崇“廠網(wǎng)分開、輸配分開，增加發(fā)電側與售電側的競爭”的美國加州，實際實施后加州電網(wǎng)出現(xiàn)過很大的財務危機。因為發(fā)電企業(yè)利用市場機制擠壓電網(wǎng)，就是真正缺電時，發(fā)電商在實時市場報高價，迅速推高批發(fā)市場的電價，而零售電價是由政府鎖定，導致加州電網(wǎng)差點破產(chǎn)。

近一兩年，我們和加州勞倫斯伯克利實驗室(LBNL)的研究人員一起，調(diào)研了加州現(xiàn)有電力管理機制情況，很有借鑒意義。加州經(jīng)過那次市場化的反面教育，現(xiàn)在電力管理體制實行了比較嚴格的規(guī)劃和監(jiān)管以及公開的預測市場分配機制。

一方面，通過加州能源委員會(CEC)、加州公用事業(yè)委員會(CPUC)，以及負責電網(wǎng)獨立運行的加州獨立系統(tǒng)調(diào)度運行商(CAISO)，按照所謂的最優(yōu)運行方案來運行電網(wǎng)，同時對電網(wǎng)未來建設和用電需求做出科學預測，而且向社會公開征求意見。獨立運營機構(CAISO)不擁有電網(wǎng)的資產(chǎn)所有權。另一方面，在預測和規(guī)劃的基礎上對5萬千瓦以上的發(fā)電設備實行嚴格準入審批，類似國內(nèi)的招標制電站。發(fā)電設備在建設前，除了達到環(huán)保、土地使用等要求外，要與準入管理機構協(xié)定好用什么樣的方式、多高的上網(wǎng)電價等運行，也就是把自身進入市場后的經(jīng)濟效益情況評估清楚，包括投運電廠對電力系統(tǒng)和其他發(fā)電商的影響。整個準入評審的過程很復雜，一個項目僅評審和監(jiān)管的費用就很高。此外，交易電量還是以長協(xié)為主，少量的現(xiàn)貨交易。加州電力市場90%電量交易采取了年度長協(xié)方式，10%采取了實時競價的現(xiàn)貨交易。

即使在號稱市場自由度最高的美國，而且在電改最帶頭的加州，最后實施的是嚴格準入，并不是隨便建電廠，建完了相互競爭，“打”成最低電價。美國的市場比較講成本，別看美國總統(tǒng)特郎普在競選期間到上任之后嚷嚷著支持煤電，實際上美國煤電數(shù)量在下降。因為這兩年天然氣太便宜，燃氣電廠效益比燃煤電廠好。而歐洲仍然有一些國家實行上下游一體化體制，例如法國電力目前仍然是發(fā)輸配一體化，但營運服務仍然是歐洲最好的。

記者:為了推進能源轉型，歐洲正在建設統(tǒng)一的電力市場，對電力改革有何啟示?

周大地:歐洲現(xiàn)在的情況也很復雜，歐洲在低碳化目標下推進電力聯(lián)網(wǎng)、建設統(tǒng)一的電力市場，出現(xiàn)了如何公平分配利益的問題。因為各個國家自身資源條件差別太大。

比如說，法國電力體制是發(fā)輸配一體化，電源結構以核電為主，電價是全歐洲最低的國家之一，因此歐洲其他國家進口法國的電時，覺得法國賺得太多，因此要求法國也要提高可再生能源的比例。這實際上是有點強制性的要求。法國于是提出到2025年，核能的比例將從目前的75%降至50%。實際從低碳角度講這并不是必須要做的。

在所謂民主選舉制度下，往往競選雙方都勢均力敵，少數(shù)人就成為勝負的杠桿。德國主要政黨為了爭取少數(shù)綠黨的選票，因此必須同意棄核，德國已經(jīng)決定在2022年之前停用所有核電站，提出了到2030年使可再生能源占到總發(fā)電量的50%，到2050年占到80%以上的國家目標。這些年，德國努力推動可再生能源發(fā)展，大幅壓縮傳統(tǒng)能源發(fā)電能力，導致德國電價很高，特別是民用電每度合人民幣2塊多，這種民用電價在中國來看肯定難以接受。其實可再生能源根本沒有參加上網(wǎng)競爭。德國新增的光伏發(fā)電、風力發(fā)電容量沒有補上關閉核電機組造成的缺口，近年來反而增加了煤電發(fā)電量，電力行業(yè)二氧化碳排放量反而有所增加，這和他原來的政策目標也不一致。

所以說，歐洲的低碳發(fā)展目標與實際操作中成本合理化之間出現(xiàn)了很多矛盾。事實上他們也承認，這些矛盾往往是市場經(jīng)濟成本競爭解決不了的，對可再生能源的發(fā)展仍然需要特殊政策支持，甚至讓化石能源配合可再生能源發(fā)展。

去年我和法國電力公司的幾個領導都當面討論過這個問題。其中，法國電力公司的高級副總裁、前亞洲部門負責人埃爾維?馬世諾專門寫過一篇文章，認為歐洲不同國家文化各有特點，批評能源政策和電力改革受一些所謂共同原則制約產(chǎn)生了很多矛盾，他也并不認可歐洲電改非要實行概念化市場化的一些東西。

記者:國內(nèi)呢，從2002年開始上一輪電改到本輪電改，有哪些經(jīng)驗教訓?

周大地:可以說，2002年電改的設想是有些從概念出發(fā)的。應該說當時的世界銀行和不少國際NGO還是起了比較大的推手作用。但國內(nèi)也面臨著如何形成電力市場，怎么把原國家電力公司高度壟斷的傳統(tǒng)機制推向市場，如何釋放地方更多的積極性等問題，才決定將一個電力公司變成了若干電力公司。這對于我國電力上游大發(fā)展確實起了巨大推動作用。

一個國家電力公司難以應付當時的電力建設需求，投資渠道、建設能力等都受到限制，原有規(guī)劃時對電力需求和發(fā)電增長速度估計也不足。五大發(fā)電公司成立后，中國的發(fā)電建設速度嘩就上來了!包括地方能源公司。因為他們都要爭取做大!2002年全國電力裝機是3.5億多千瓦，2005年開始快速增長，2006年新增容量首次超過1億，現(xiàn)在總容量近18億千瓦。

進入2010年以后，電力短缺問題基本上解決。隨著應對氣候變化的壓力越來越大，從2010年開始，非化石能源也進入大發(fā)展階段。2005年，太陽能發(fā)電可以忽略不計，風電裝機容量約占全國總裝機容量的0.2%;2010年，兩者裝機容量占比超過3%，到2017年約占全國的17%。

同時，化石能源的發(fā)展慣性又很大，火電裝備制造絕大多數(shù)在國內(nèi)，制造業(yè)作為背后推手力推火電建設。這邊火電建設周期、制造周期沒有放緩，那邊的非化石能源增長速度又上來了，后來兩邊一塊兒往前推，2012年以后每年新增裝機仍然超過8000萬千瓦，甚至過億千瓦，隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，能源電力需求增速放緩，于是電力行業(yè)從保供為主要目標，突然變?yōu)橐M行供給側結構性改革控制過剩產(chǎn)能，形成了這么一個矛盾。

現(xiàn)在火電虧損面超過60%，這些發(fā)電企業(yè)在虧損條件下爭奪有限市場份額，發(fā)電設備利用小時數(shù)大幅下降。而且，這樣也沒有抑制住火電的建設熱潮，去年煤電新增裝機3800多萬千瓦。

所以，我個人認為，目前，電力體制改革表面上看是熱鬧得很，好像上網(wǎng)競爭還降低了電價，但這是懲罰性的成本下降，不是真正的成本下降帶來的效益。現(xiàn)在因為產(chǎn)能過剩而超量擠壓生產(chǎn)者的盈余，是發(fā)電公司拿自己的虧損補貼電力用戶，所以電價下降。這難道是我們期望的合理競爭，優(yōu)勝劣汰嗎?