2015年3月15日中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號文)(下稱“9號文”)印發至今已滿三年，電力市場改革進入深水區，各方面進展喜人，但質疑之聲也不絕于耳。本文從“路徑依賴”的視角，分析了多國電改的歷程，審視了我國電改邏輯、成果及問題，探討了未來的發展方向。

“路徑依賴”類似于物理學中的“慣性”，主要是指某個制度的變遷一旦進入某一路徑就會沿著該路徑一直發展下去，并鎖定在該路徑上，即便這一路徑可能是低效率甚至是無效率的。使“路徑依賴”理論聲名遠播的是美國經濟學家、歷史學家道格拉斯˙諾斯——他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經濟制度的演進，并因此獲得了1993年度諾貝爾經濟學獎。包括我國在內，世界各國的電改過程均存在這種“路徑依賴”。

“路徑依賴”的一個著名案例是當前人們所用的計算機鍵盤(稱為QWERTY型鍵盤，即主鍵盤字母區左上角6個字母的連寫)。這一鍵盤是1868年申請的專利，在效率上并不是最高的。這種鍵盤的一個特點是常用字母被有意地分隔開了，其原因在于早期的機械式打字機的鉛字杠桿的結構，決定了當兩個位置接近的鉛字同時按下時就會卡死，但相距相對較遠的鉛字不會出現問題。實際上，美國人德沃拉克發明并于1932年申請專利的鍵盤(Dvorak鍵盤)輸入速度更快，但那時QWERTY型鍵盤使用人數居多，考慮到硬件、軟件的兼容性，其它使用者也會在選擇打字機時選擇QWERTY型鍵盤，因此這種鍵盤逐漸占據了整個市場。雖然后來得益于計算機軟硬件技術發展，已經不存在卡死問題，但Dvorak鍵盤已經無法流行起來了。

英國電改是“路徑依賴”典型案例

電改“路徑依賴”的最典型案例來自英國。

英國電力市場迄今為止經歷了3次改革。第一次改革(1989—2000年)：以1990年3月31日成立的國家電網公司(NGC)為依托，采用強制型的電力庫(POOL)模式。第二次改革(2000—2005年)：引入新的市場機制和交易模式NETA(New Electricity Trading Arrangements)。第三次改革(2005—至今)：實施“英國電力交易和輸電協議”BETTA (British Electricity Trading and Transmission Arrangements)，主要是將成熟的NETA模式推廣到蘇格蘭地區，建立了全國統一的電力交易、平衡和結算系統。期間，英國電力市場穩步前進，參與市場競爭的發電公司數目比改革初期增加了數十倍，終端用戶也得到了“改革紅利”。但現在看來，英國電改的歷程有點“反常規”，它是從以日前交易為主的“全電量現貨”電力庫模式發展到以中長期雙邊交易(電量型交易)為主的NETA、BETTA模式——這與國內主流觀點的順序恰好相反。究其原因，“路徑依賴”在其中發揮了決定性作用。

1990年電改之后，英國電力批發市場的發電側主要存在三大發電商，即國家電力公司、電能公司和核電公司。但市場主體對國家電力公司、電能公司利用市場力操縱系統邊際電價的投訴不斷，這成為政府于2001年推出NETA模式的主要動因。但值得注意的是，NETA新交易模式并不是在POOL模式問題暴露或者運行舉步維艱后才設計出來的。實際上，改革之初，專家們就提出建立比POOL模式更為復雜的雙邊交易和平衡市場相結合的電力批發市場機制。而之所以選取POOL模式的重要原因之一是英國的政黨制度。當時的執政黨是保守黨，在他們五年執政期(1990—1995年)內“能否產生‘看得見摸得著’的改革效果”是他們決策的重要影響因素。受到改革時間表的限制，政府相關部門選擇了基于英國中央發電局原有經濟調度系統的POOL模式——這是一個“路徑依賴”、退而求其次的模式。

我國電改也存在“路徑依賴”

我國的電改也存在明顯的“路徑依賴”。從改革開放算起，我國電改大體上經歷了以下四個階段：

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應嚴重短缺問題。當時的電力部提出利用部門與地方及部門與部門聯合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來解決電力建設資金不足的問題，并且對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價水平。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問題。提出“政企分開、省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網制宜”的電力改革與發展方針。1997年，國家電力公司在北京正式成立。隨后撤銷電力工業部，其行政管理和行業管理職能分別被移交至國家經貿委和中國電力企業聯合會。

第三階段(2002—2014年)：廠網分開與電力市場初步發育階段。2002年12月，國務院下發了《電力體制改革方案》(即電改“5號文”)，提出了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的16字方針并規劃了改革路徑。根據該方案，廠網分開、主輔分離等一系列改革開始推進。

第四階段(2015年至今)：電力市場改革的深化階段。2015年3月15日中共中央、國務院聯合發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即電改“9號文”)，啟動以“管住中間、放開兩頭”為指導思想，以“三放開、一獨立、三強化”為重點的新一輪電改。

這四個階段中，前一階段改革的成果成為后一階段改革的前提。通過聯合辦電、集資辦電、利用外資辦電等形式，在一定程度上緩解了電力短缺的問題，也形成了我國電力行業以國有資本(又分為中央國企和省、市各級地方國企)為主體，外資、民營等多種所有制經濟形式共存的客觀事實。2002年“5號文”啟動了第一輪以市場化為導向的電改，實現了廠網分開，在發電側引入競爭，促進了電力行業快速發展。2014年全國發電裝機容量達到13.6億千瓦，發電量達到5.5萬億千瓦時，發電能力位列世界第一，單位千瓦造價下降，改革成效顯著。但由于競價上網遲遲未能實施，交易機制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題。例如，“廠網分開”后發輸電的協調規劃問題和不得已而建立的廠網聯席會議制度。

由于廠網重新合并的可能性已不存在，在這種情況下，2015年“9號文”啟動了以放開配售電業務為抓手的新一輪電改，抓住了當前我國電力體制問題的要害。售電側放開打破了電網的中間環節壟斷，使電力商品的供(發電)需(用電)方能直接見面，自主確定電量和電價，還原了電力商品屬性。而增量配電業務改革不但在配電網投資與運營領域引入競爭，更重要的作用在于將徹底厘清配電網真實成本(輸配電價核算最困難的環節)，從而有助于準確核算整個電網的真實成本，成為輸配電價改革的有力抓手。雖然我國電改過程艱難，但卻有著清晰的路徑與歷史邏輯。

從以上英國、中國電改歷程的回顧，可以看出電力工業制度變遷過程中明顯的“路徑依賴”特征，這也能為電改研究者和決策者帶來一些有益的啟示。