對《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見

國家林業和草原局：

貴局于9月11日就《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》(以下簡稱《通知》)面向社會公眾公開征求意見后，風能專委會組織了部分能源企業和省級能源部門對《通知》內容進行了更深入的研究，現就有關修改意見反饋如下：

一、風力發電是我國保護生態環境、實現綠色發展的重要途徑

黨的十九大報告指出，要加大生態系統保護力度，改革生態環境監管體制，同時也指出要發展清潔能源產業，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。風力發電清潔、環保，是國家大力支持發展的產業，符合我國生態文明建設、治理環境污染的需要，也是我國推動能源轉型、應對氣候變化的需要。我國中央政府向國際社會莊嚴承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%、到2030年達到20%的目標，發展風電是兌現承諾的重要保障措施之一。因此，我們應該共同推動產業發展和生態保護的良性互動關系，使風電為環境保護和治理發揮更多積極作用。美國、德國、瑞典、丹麥等國家的大量實例證明，規范化建設的林地和山地風電場不會對生態環境造成過度傷害，并能夠通過保護和修復措施將損害降到要求的范圍內。國內絕大部分風電場也能夠嚴格按照環評要求施工建設，其中國電寧海茶山風電場、華電郴州太平里風電場等眾多風電場更是與環境和諧共處，帶動地方經濟發展，改善民生的典型。在風電項目開發過程中，確實也存在一些破壞生態的問題，但這并非風電產業本身所致，更多是項目建設過程中的監管問題，不能對所有項目一禁了之。

二、《通知》對風電場建設使用有林地范圍的規定過于僵化

風電行業普遍贊同《通知》所列的將自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園等敏感區域列入風電項目禁限區域的規定。但《通知》要求，風電場建設一律“禁止使用有林地”，則過于僵化和苛刻，過于“一刀切”的做法，將導致我國南方各省份以及東北部分區域風電場建設完全陷入停滯狀態，全國風電場建設規模將迎來斷崖式下降，整個風電行業的發展將受到極大打擊，對風電裝備制造業及產業鏈上游企業的將產生顛覆性影響。基于此，風電企業和地方政府強烈建議刪除風電場建設使用林地范圍中“風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風電場設施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地”和“不得占用坡度25度以上區域的有林地”。

由于風電場建設停滯，絕大多數省份將無法完成非化石能源占一次能源消費比重目標、可再生能源電力配額目標和非水電可再生能源電力消納量比重目標，直接影響到我國2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%目標的實現。因地制宜制定風電場建設使用有林地的范圍，對于促進風電產業健康穩定發展，改善能源結構，帶動縣域經濟發展具有重要意義。

三、建議由各省區因地制宜制定風電場建設使用有林地范圍

應綜合考慮各省森林覆蓋率、植被恢復能力、地形條件、風資源條件、新能源消納等因素，采取南北方差異化政策，確保《通知》符合實際，切實可行。由于各省、市、自治區的自然與地理環境不相同、經濟和社會發展不均衡，“一刀切”的全國統一政策必然無法滿足所有省、市、自治區的管理實際。因此，建議將風電場建設使用有林地范圍的決定權下放到各省級政府，由各省級主管部門根據本行政區域內的實際情況，并結合國家已出臺《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》等法律法規中關于林地的使用和保護規定，分別制訂本省、市、自治區范圍內風電場建設使用有林地的政策，以做到因地制宜、實事求是。國家林業和草原局可以在各省、市、自治區政策制訂過程中給出指導性意見，在政策執行過程中嚴格監管，對違規企業依法依規進行嚴厲處罰。今年5月，生態環保部《生態保護紅線管理辦法(暫行)》(征求意見稿)中提出已列入省級以上規劃或已批準的風電項目在不影響主導生態功能的前提下，可嚴格按照主管部門批復的項目選址和規模等進行建設，并在建設工程建設結束后對造成影響的區域進行生態修復。同時也提出由各省組織開展本行政區域生態保護紅線劃定工作。建議貴局可參照生態環保部做法支持風電行業有序發展或將風電場建設使用林地范圍下發各省自行制定。

四、建議與國家能源主管部門加強溝通協調

近期國家強調相關部門出臺政策前應進行評估，以避免解決了舊的矛盾又產生新的問題。《通知》的出臺主要為解決風電發展中植被破壞等問題，工作涉及林業行業管理部門及能源行業管理部門，建議貴局加強與國家發展改革委、國家能源局溝通協調，必要時可聯合印發該《通知》。

五、建議強化事中事后監管，避免以禁代管

《通知》的主要宗旨是為避免因風電場施工建設過程中，違法違規使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等引發的生態環境問題。這些問題均可通過強化事中事后監管等方式予以解決，不可因噎廢食、以禁代管。一是要求風電場開發企業在風電開發項目合同中明確生態恢復的資金制約措施，項目開工前依法做好征林征地手續，項目建設中切實做好環境保護、水土流失、植被恢復等工作。二是林業主管部門會同有關部門通過強化執法、專項打擊違法違規使用林地、從重處罰、列入林業及風電開發黑名單、植被恢復驗收審查等方式強化風電場項目使用林地的事中事后監管。南方地區雨水充足，山體植被恢復速度很快，只要嚴格落實水保、使用林地專題措施，狠抓水保復綠與主體工程三同時，用好用足專項資金，風電項目開發建設對生態環境影響完全可控。

以上，望貴局斟酌研判。

中國可再生能源學會風能專業委員會

2018年9月29日

相關文件

為規范風電場項目建設使用林地，國家林業和草原局在組織調研和專家咨詢的基礎上，起草了《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》(以下簡稱《通知》)，擬以規范性文件下發施行。目前已征求了林業系統內有關單位意見，并進行了修改完善。現向社會公眾公開征求意見，公開征求意見時間2018年9月11日至2018年9月30日。

附件：

1.國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知(征求意見稿)

2.《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》起草說明

國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知

各省、自治區、直轄市林業廳(局)，內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺、長白山森工(林業)集團公司，新疆生產建設兵團林業局，國家林業和草原局各派駐森林資源監督機構:

近年來，風電建設快速發展，風電場項目使用林地面積大幅上升，違法違規使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等問題時有發生，對森林生態功能、森林景觀等造成較大損害，引起社會廣泛關注。為進一步規范風電場建設使用林地，減少對森林植被和生態環境的損害與影響，現就有關事宜通知如下：

一、充分認識規范風電場建設使用林地的重要性

陸上風電場工程建設過程中，風機基礎挖掘、場地平整、入場道路和輸電線路施工等使用林地，高強度、大范圍擾動地表，如果選址或建設方式不當，將嚴重破壞地表植被和生態環境，極易造成大面積水土流失，加劇區域生態退化。發展風電產業是我國推進能源轉型、應對氣候變化的重要途徑之一，但絕不能以犧牲生態為代價，各地要深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平生態文明思想為指導，牢固樹立社會主義生態文明觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態保護制度，依法規范風電場建設使用林地，促進風電產業健康發展，推動人與自然和諧共生。

二、劃定風電場建設禁限區域

嚴格保護生態功能重要、生態脆弱敏感區域的林地，特別是天然林資源。將自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區、江河源頭匯水區、東北內蒙古重點國有林區、沿海基干林帶和消浪林帶等區域劃為風電場項目禁止建設區域。其它生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為風電場項目限制建設區域，具體范圍由各省、自治區、直轄市確定。

三、嚴格風電場建設使用林地范圍

風電場建設應節約集約使用林地，風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風電場設施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發之前立項但未取得使用林地審核手續的風電場項目，要重新合理優化選址和建設方案，不得占用年降雨量400毫米以下區域的有林地，不得占用坡度25度以上區域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態影響分析和評估。

四、強化風電場道路建設和臨時用地管理

風電場施工道路、檢修道路，盡可能利用原有森林防火道路、林區道路、鄉村道路等道路，在其基礎上擴建的風電場道路原則上不改變原有道路性質。風電場新建配套道路應與風電場機組同時辦理永久占用林地手續。新建或擴建配套道路要嚴格控制道路寬度，提高標準，合理建設排水溝、過水涵洞、擋土墻等設施;嚴格按照設計規范施工，禁止強推強挖式放坡施工，防止廢棄砂石任意放置和隨意滾落，同步實施水土保持和恢復林業生產條件的措施。吊裝平臺、施工道路轉彎、棄渣場、地埋式輸電線路等臨時使用林地，要在臨時占用林地期滿后一年內完成林業生產條件恢復工作，防止水土流失。

五、加強對風電場建設使用林地的指導和監管

各級林業主管部門要提前介入測風選址工作，指導建設單位避讓生態脆弱區和生態敏感區;定期檢查，依法嚴厲打擊未批先占、少批多占、拆分報批、以其他名義騙取使用林地許可等違法違規行為;對野蠻施工破壞林地、林木的，未及時恢復林業生產條件及弄虛作假騙取使用林地行政許可的風電場項目及其建設單位，要依法追責，列入林業系統黑名單，限制該建設單位后續風電場項目使用林地;對因野蠻施工損毀林地、林木的，一經發現，應及時下達整改通知書，責令停止施工，限期清理廢棄砂石渣土并恢復植被，驗收合格后方許復工。各派駐森林資源監督機構應當加強對風電場項目建設的監督檢查。

本通知自發布之日起施行，有效期至2023年 月 日。

國家林業和草原局

2018年 月 日

《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》起草說明

近年來，風電產業發展迅速，風電場項目建設過程中，違法違規使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等問題時有發生，對森林資源及其生態環境等影響較大，越來越引起社會關注。為全面貫徹黨的十八大、十九大精神，深入貫徹落實生態文明體制改革要求，進一步規范風電場項目建設使用林地，減少對森林資源和生態環境的損害，我司在組織深入調研、專家咨詢的基礎上，起草了《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》(以下簡稱《通知》)，并征求了省級林業主管部門、有關司局等單位意見，擬以規范性文件下發施行，有關情況說明如下。

一、規范風電場項目建設使用林地的必要性

一是加快推進生態文明建設的基本要求。黨的十九大報告指出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態環境保護制度。習近平總書記在2017年植樹節時強調“保護好每一寸綠色”。我國發展清潔能源是保護環境、推進生態文明建設的重要途徑，應深入貫徹落實黨的十八大、十九大精神，以社會主義生態文明觀為指導，以生態文明和美麗中國建設為根本目標，盡量縮小占用林地面積，減少對生態環境的影響，為此，應規范風電場建設使用林地，加大對森林生態系統和環境保護力度。

二是破解風電場建設嚴重破壞森林資源的迫切需要。近些年，各地建設風電場項目占用林地較多，破壞植被嚴重。風電機組一般建在山脊或山峰風口處，這些地方一般土層薄，生態脆弱，原生植被遭到破壞后很難恢復。特別是進場道路、檢修道路沿山體邊坡施工，寬度普遍在6-10米，在轉彎處甚至更寬，占地面積大，但有的建設單位按臨時用地辦使用林地手續，野蠻施工，廢棄砂石任意放置、隨意滾落，使用完畢不修復不復綠，不僅嚴重破壞森林資源和自然生態景觀，而且極易造成山體滑坡、塌方、大面積水土流失，對當地居民安全和生態環境影響極大。風機布設在鳥類遷徙通道，對鳥類也有較大影響和傷害。另外，不同渠道反映，已建風電場項目，因并網困難等原因，相當比例的風機長期或定期、不定期地停止運行。我國是一個缺林少綠、生態脆弱的國家，以損害生態為代價發展綠色能源，卻運行效率低，得不償失。因此，規范風電場項目建設使用林地，加大森林資源保護力度刻不容緩。

三是依法健全林地管理制度的根本要求。依法保護管理林地，是《森林法》賦予各級林業主管部門的職責。隨著國家對清潔能源的重視和風力電站補貼的激勵，各地風電項目快速發展，利用全國建設項目使用林地審核審批管理系統統計，2015-2017年我局與地方林業主管部門已審核同意1107個風電場項目永久使用林地。風電場是近些年快速發展起來的新興產業，附屬設施種類多、占用林地面積大、損毀林地嚴重，占地情況與其他項目有較大差別，為做好風電場項目建設使用林地審核審批管理工作，需要從國家層面盡快出臺規范風電場項目建設使用林地政策，進一步完善林地保護管理制度。

二、起草依據

(一)《森林法》、《森林法實施條例》、《土地管理法》、《行政許可法》等法律法規。

(二)《建設項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業局令第35號令)。

(三)《國家發展改革委 財政部關于印發促進風電產業發展實施意見的通知》(發改能源〔2006〕2535號)。

(四)《國土資源部 發展改革委 科技部 工業和信息化部 住房城鄉建設部 商務部關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)。

三、起草過程

2018年1月，我司組織局規劃院、華東院、中南院等單位對河北、江西、山東、湖北、湖南等五省風電場項目建設情況、使用林地情況、對森林資源和生態環境影響情況進行調研，形成調研報告。2-4月，我司草擬《通知》。5月17日，組織三個調研單位、有關專家，召開專家咨詢會，并根據專家意見對《通知》進行了修改完善。7-8月，我司以局辦文征求了各省、自治區、直轄市林業廳(局)，內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺、長白山森工(林業)集團公司，新疆生產建設兵團林業局，國家林業局各直屬林業調查規劃設計院，各派駐森林資源監督機構的意見;局內征求了政法司、造林司、保護司、林改司、計財司、場圃總站、天保辦、濕地辦等單位意見。共向65個單位征求意見，收到46個單位反饋意見，其中10個單位無意見。36個單位共反饋110條意見，經研究采納38條，部分采納26條，未采納46條(有關情況詳見附件)。在認真研究各單位意見的基礎上，對《通知》進行了修改完善，形成送審稿。

四、主要規定說明

(一)劃定風電場建設禁限區域。嚴格保護生態功能重要、生態脆弱敏感區域的林地，特別是天然林資源。將自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區、江河源頭匯水區、東北內蒙古重點國有林區、沿海基干林帶和消浪林帶等區域劃為風電場項目禁止建設區域。其它生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為風電場項目限制建設區域，具體范圍由地方林業主管部門確定。

(二)嚴格風電場建設使用林地范圍。風電場建設應節約集約使用林地，風機基礎、入場和維護道路、升壓站、輸電線路等，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發之前立項但未取得使用林地審核手續的風電場項目，要重新合理優化選址和建設方案，不得占用年降雨量400毫米以下區域的有林地，不得占用坡度25度以上區域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態影響分析和評估。

(三)加強風電場道路建設和臨時用地管理。風電場施工道路、檢修道路，盡可能利用原有森林防火道路、林區道路、鄉村道路等道路，在其基礎上擴建的道路不改變原有道路性質。風電場新建配套道路應與風電場機組同時辦理永久占用林地手續。新建或擴建配套道路要嚴格控制道路寬度，提高標準，合理建設排水溝、過水涵洞、擋土墻等設施;嚴格按照設計規范施工，禁止強推強挖式放坡施工，防止廢棄砂石任意放置和隨意滾落，同步實施水土保持和恢復林業生產條件的措施。吊裝平臺、施工道路轉彎、棄渣場、地埋式輸電線路等臨時使用林地，要在臨時占用林地期滿后一年內完成植被恢復工作，防止水土流失。

(四)加強對風電場建設使用林地的指導和監管。各級林業主管部門要提前介入測風選址工作，指導建設單位避讓生態脆弱區和生態敏感區;定期檢查，依法嚴厲打擊未批先占、少批多占、拆分報批、以其他名義騙取使用林地許可等違法違規行為;對野蠻施工破壞林地、林木的，未及時恢復林業生產條件及弄虛作假騙取使用林地行政許可的風電場項目及其建設單位，要依法追責，列入林業系統黑名單，限制該建設單位后續風電場項目使用林地;對因野蠻施工損毀林地、林木的，一經發現，應及時下達整改通知書，責令停止施工，限期清理廢棄砂石渣土并恢復植被，驗收合格后方許復工。各派駐森林資源監督機構應當加強對風電場項目建設的監督檢查。