深度 | 綠證交易、不限電等多種行政手段鼓勵(lì)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)，只為零補(bǔ)貼時(shí)代到來？

2017-12-12 17:17:34 來源：聶光輝　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

今年11月10日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見，強(qiáng)調(diào)了風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼退坡的政策預(yù)期及2020年實(shí)現(xiàn)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)。其實(shí)，早在今年5月，國(guó)家能源局就下發(fā)了《關(guān)于開展風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范工作的通知》要求，8月31號(hào)能源局又下發(fā)《關(guān)于公布風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目的通知》，將5個(gè)示范省區(qū)報(bào)送的示范項(xiàng)目予以公布。這一系列動(dòng)作，不僅彰顯了國(guó)家能源局對(duì)于2020年實(shí)現(xiàn)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)的決心，同時(shí)也引起業(yè)內(nèi)的熱議。

　　數(shù)據(jù)顯示，2016年陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為0.47-0.54元/kwh，2018年新建陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)將變?yōu)?.4-0.57元/kwh。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代遲早要到來，這是在世界范圍內(nèi)，可再生能源發(fā)展的必然規(guī)律。平價(jià)上網(wǎng)對(duì)于風(fēng)電而言就是從政府扶持到自由化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形成的過渡時(shí)期。這也是業(yè)內(nèi)從業(yè)者的共識(shí)，然而短期內(nèi)的風(fēng)電發(fā)展，是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，眾說紛紜。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的實(shí)踐意義在于

　　探索多重模式促可再生能源發(fā)展路徑是否可行

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)以試點(diǎn)的形式推進(jìn)，以行政手段促進(jìn)電網(wǎng)對(duì)于示范項(xiàng)目發(fā)電量的消納及不限電等激勵(lì)措施替代以往所謂的資金的直接補(bǔ)貼，這樣的促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展的路徑與以往不同的是，不再單純依靠市場(chǎng)促進(jìn)過剩風(fēng)電的消納，同時(shí)也發(fā)揮行政強(qiáng)制力作用。

　　事實(shí)上，僅依靠電力市場(chǎng)化的目標(biāo)作用推進(jìn)電力體制改革的阻力是巨大的，在我國(guó)當(dāng)前的電力體制格局下，盡管部分區(qū)域的電力市場(chǎng)呈現(xiàn)出了自由化競(jìng)爭(zhēng)的氣象，但就整體而言，進(jìn)度和效果不是十分明顯。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的示范項(xiàng)目的實(shí)踐的探索性意義：

　　長(zhǎng)期來看，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)只是以行政手段促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一小步，先試點(diǎn)，如果試點(diǎn)成功再全面推廣，而風(fēng)電作為可再生能源的代表之一，如果能夠在與傳統(tǒng)能源價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中在沒有額外的補(bǔ)貼的情況下不處于劣勢(shì)，對(duì)于其他類型的可再生能源就能起到很好的借鑒作用。

　　短期來看，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)是以試點(diǎn)起步，補(bǔ)貼政策不會(huì)消失。但也需要注意的是，我國(guó)謀求的可再生能源健康發(fā)展其內(nèi)涵應(yīng)該是各類能源利用進(jìn)程中融合度較高，且有利于環(huán)境治理，多種能源協(xié)同發(fā)展，多重模式并存，而風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)可能打破原有的平衡，帶來一些影響在所難免，但積極影響遠(yuǎn)大于消極影響。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目是否落地

　　要看外部?jī)r(jià)格環(huán)境是否發(fā)生根本性變化

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)的提出，從表面上看風(fēng)電將率先進(jìn)入平價(jià)時(shí)代，進(jìn)而可能導(dǎo)致可再生能源補(bǔ)貼游戲規(guī)則從新制定或者發(fā)生改變。但風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的提出是風(fēng)電補(bǔ)貼政策路線執(zhí)行到一定程度的必然結(jié)果，也是風(fēng)電外部?jī)r(jià)格環(huán)境發(fā)生了根本性變化。

　　相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016年陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為0.47-0.54元/千瓦時(shí)，2018年新建陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)將變?yōu)?.4-0.57元/千瓦時(shí)。而2016年全國(guó)煤電平均上網(wǎng)電價(jià)為0.39元/千瓦時(shí)，煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)這幾年呈現(xiàn)實(shí)際上走低趨勢(shì)，但隨著煤炭去產(chǎn)能的深入開展，煤炭市場(chǎng)供需關(guān)系將發(fā)生根本變化，煤價(jià)上漲呈現(xiàn)“煤超瘋”的現(xiàn)象已經(jīng)直接或間接表明市場(chǎng)煤炭供應(yīng)不足，盡管煤炭供需基本面尚且沒有發(fā)生根本性變化，但短期供需波動(dòng)也直接或間接造成燃煤發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本波動(dòng)，最終造成了燃煤發(fā)電企業(yè)增加了對(duì)于標(biāo)桿電網(wǎng)的提升的訴求。

　　今年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于取消、降低部分政府性基金及附加合理調(diào)整電價(jià)結(jié)構(gòu)的通知》，通知稱自2017年7月1日起，將取消向發(fā)電企業(yè)征收的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金，騰出的電價(jià)空間用于提高燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)。對(duì)此，目前尚不過多解讀，但這等于從一種途徑上解決燃煤發(fā)電企業(yè)訴求問題。

　　由于燃煤發(fā)電企業(yè)作為風(fēng)電最有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在成本增加及內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)加劇等因素影響下，風(fēng)電和煤電間的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的差距會(huì)越來越小，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)這一趨勢(shì)從成本上而言就成為了可能。

　　假設(shè)燃煤發(fā)電的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)仍然走低，電網(wǎng)對(duì)于風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目的接入就缺乏價(jià)格動(dòng)力。之所以風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)成為可能，其事實(shí)依據(jù)就是風(fēng)電以外的能源供應(yīng)成本環(huán)境發(fā)生了根本性變化，尤其是燃煤發(fā)電成本變化導(dǎo)致標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)可能走高的這種趨勢(shì)。

　　但同時(shí)，能源局對(duì)于風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)也是持謹(jǐn)慎態(tài)度的。從通知中可以看出，示范項(xiàng)目的選取是排斥風(fēng)電紅色預(yù)警地區(qū)的，對(duì)于風(fēng)電紅色預(yù)警地區(qū)，限定了風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目的規(guī)模不超過10萬千瓦。應(yīng)當(dāng)說能源局對(duì)于風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)還是比較謹(jǐn)慎的，也是符合當(dāng)前能源發(fā)展要求的，之所以此時(shí)提出風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)，一方面應(yīng)當(dāng)僅僅從試點(diǎn)的角度考慮，另一方面也因?yàn)槭芤嬗谡龀值拿弘姷膬r(jià)格波動(dòng)給平價(jià)上網(wǎng)提高了可能。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目成功關(guān)鍵

　　不限電、優(yōu)先保障示范項(xiàng)目電量消納

　　能源局對(duì)于風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目做出了硬性規(guī)定：上網(wǎng)電價(jià)為當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，無補(bǔ)貼，不發(fā)綠證。

　　很顯然，這樣的規(guī)定對(duì)于示范項(xiàng)目而言，無異于是讓風(fēng)電企業(yè)“斷奶”，如果沒有相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目就會(huì)缺乏市場(chǎng)空間，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目落地就會(huì)困難。因此能源局在通知中也提出了相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，比如項(xiàng)目建成電網(wǎng)與風(fēng)電企業(yè)要及時(shí)簽購(gòu)售協(xié)議、不限電等，相對(duì)于以往的風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼滯后、消納問題嚴(yán)重的現(xiàn)象，如果能夠更好的促進(jìn)風(fēng)電消納，對(duì)于風(fēng)電企業(yè)而言吸引力還是不小的。

　　如果把風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼理解為促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的扶持，那么促進(jìn)風(fēng)電消納就是從解決問題的角度出發(fā)而進(jìn)行的政策扶持，可以理解為政策調(diào)整下能源格局變化帶來的變相“補(bǔ)貼”。事實(shí)上，這種隱形“補(bǔ)貼”能否誘惑風(fēng)電企業(yè)加入風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中仍然存在諸多不確定性因素，最主要的一個(gè)因素是資本在風(fēng)電企業(yè)中收益周期評(píng)估如何，資本短期逐利還是瞄準(zhǔn)的目前執(zhí)行的相對(duì)成熟的風(fēng)電補(bǔ)貼政策，資本長(zhǎng)期逐利則可能在意以相關(guān)方簽署具有法律約束效力的相關(guān)協(xié)議、明確權(quán)責(zé)的旨在解決風(fēng)電消納問題的隱形“補(bǔ)貼”政策。

　　無論如何，不限電、優(yōu)先保障示范項(xiàng)目電量消納，實(shí)際上等同于取消顯性補(bǔ)貼后，轉(zhuǎn)嫁了由補(bǔ)貼帶來的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，替代為一種由電力體制改革過程中的電網(wǎng)紅利釋放所帶來的另一種“補(bǔ)貼”，這種補(bǔ)貼仍然需要依托電力供需過程中行政作用強(qiáng)制執(zhí)行。

　　因此有理由認(rèn)為，以行政手段迫使電網(wǎng)無條件接納風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目的發(fā)電量，是風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目能夠得以成功的關(guān)鍵所在。事實(shí)上解決風(fēng)電問題依然沒有能夠跳出行政手段主導(dǎo)的怪圈，等于是扔了拐棍，又上了副擔(dān)架，但不管是拐棍還是擔(dān)架，只要能解決問題就是好辦法。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)得以提出的內(nèi)在邏輯

　　產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低

　　對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)而言，各國(guó)政府在其起步階段都給予了高額補(bǔ)貼，以促進(jìn)其規(guī)模化形成，在規(guī)模化過程中競(jìng)爭(zhēng)的加劇促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)技術(shù)革新，從而在相應(yīng)的產(chǎn)品成本降低以及技術(shù)含量上得到提升。

　　中國(guó)和同樣作為風(fēng)電大國(guó)的丹麥，在補(bǔ)貼路線上基本一致，都是在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)起步階段給予相應(yīng)的高額補(bǔ)貼，待其產(chǎn)業(yè)逐步形成規(guī)模化之后，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)使得新技術(shù)研發(fā)加大帶來產(chǎn)品革新，誕生質(zhì)量更優(yōu)、成本更低的新產(chǎn)品。這也是風(fēng)電能夠平價(jià)上網(wǎng)，可以和傳統(tǒng)能源相競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在邏輯。

　　兩者的最大區(qū)別在于：丹麥現(xiàn)行的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較輕，而中國(guó)的風(fēng)電一旦離開補(bǔ)貼市場(chǎng)就呈現(xiàn)低迷。中國(guó)和丹麥不一樣的地方一方面在于兩國(guó)的資源條件不一，另一方面還在于融資監(jiān)管自由度不同、電網(wǎng)對(duì)于其電量的接納程度也不一樣，這些不僅僅是產(chǎn)業(yè)技術(shù)本身所決定的，也取決于于各國(guó)的電力體制的。

　　不過，中國(guó)新一輪電力體制改革自2015年開始實(shí)踐以來，對(duì)于中國(guó)能源供給側(cè)的調(diào)整已經(jīng)明顯，可再生能源接入比例呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，高污染高耗能的傳統(tǒng)能源發(fā)展受限。

　　在產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低方面，各國(guó)所采取的策略也不盡相同，仍以丹麥和中國(guó)為例。丹麥?zhǔn)且砸环N循序漸進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品技術(shù)突破和成本逐步降低的，因此我們基本看不到的大的能源政策變動(dòng)及其影響，而中國(guó)在促進(jìn)風(fēng)電消納和新能源輸送通道建設(shè)方面銜接性較差，技術(shù)研發(fā)突破和成本在市場(chǎng)中的反映步調(diào)不一致。但隨著中國(guó)在高壓輸電建設(shè)、間歇性新能源消納技術(shù)研發(fā)的投入，為風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)創(chuàng)造了硬性條件。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的推進(jìn)

　　將給傳統(tǒng)能源發(fā)電轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來喘息機(jī)會(huì)

　　以燃煤發(fā)電為代表的傳統(tǒng)能源發(fā)電主體在遭受了煤炭去產(chǎn)能后燃煤原材料的上漲，以及政府以行政手段壓制發(fā)電量空間的主導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切性就已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。但燃煤發(fā)電在發(fā)電成本上漲及各類補(bǔ)貼被逐步取消的壓力下，以及所對(duì)標(biāo)的風(fēng)電則由于政府補(bǔ)貼、節(jié)能減排等政策的執(zhí)行，燃煤發(fā)電企業(yè)的壓力呈現(xiàn)多重效應(yīng)，在競(jìng)爭(zhēng)過程中處于防御狀態(tài)。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目試點(diǎn)幾乎是在給燃煤發(fā)電企業(yè)送溫暖，最起碼這種以上網(wǎng)電價(jià)機(jī)械式平等的做法，以當(dāng)前各自的上網(wǎng)電價(jià)成本來講，為燃煤發(fā)電企業(yè)尋求更好的對(duì)策提供的緩沖時(shí)間，但有一點(diǎn)比較殘忍的是這一調(diào)整可能是以犧牲燃煤企業(yè)發(fā)電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)為代價(jià)的。

　　燃煤發(fā)電在整體能源中的比例減少這是趨勢(shì)所在，但是它需要一個(gè)過程，而非一步到位，再加上燃煤發(fā)電作為傳統(tǒng)能源中的代表，實(shí)則扮演的是舊的能源供給側(cè)的支撐，對(duì)于電力體制改革的理解略顯單薄以及在接受程度上抱有幻想。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目

　　對(duì)可再生能源邁入零補(bǔ)貼時(shí)代至關(guān)重要

　　在發(fā)展可再生能源的探索道路上，各國(guó)都可謂道路崎嶇。作為可再生能源代表的風(fēng)電是繼煤電、水電之后的第三大電源，但是與傳統(tǒng)的化石能源相比，目前其發(fā)電和運(yùn)營(yíng)成本仍然較高，還是嚴(yán)重依賴于政府補(bǔ)貼，這就帶來的嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。就可再生能源補(bǔ)貼而言，到2016年累計(jì)缺口已超過500億。為了解決這一突出問題，減少補(bǔ)貼，中國(guó)開始嘗試綠證制度，即所謂的綠色電力證書制度，其目的依然是要提高綠電消費(fèi)。

　　但是電力綠證制度操作起來比較復(fù)雜，可行性就遭受到不少質(zhì)疑。

　　第一：以商業(yè)利益作為首位的企業(yè)基本沒有為能源局的電力綠證買單的自覺性；

　　第二：可再生能源利用配額制度實(shí)際上是行政強(qiáng)制國(guó)有燃煤發(fā)電企業(yè)為能源局先行買單，然后轉(zhuǎn)嫁這種負(fù)擔(dān)，但全民綠色能源消費(fèi)的時(shí)代需要的周期較長(zhǎng)；

　　第三：就現(xiàn)實(shí)而言，電力綠證交易市場(chǎng)的形成目前還不規(guī)范，同時(shí)也缺乏行之有效的價(jià)值評(píng)估。

　　而風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)與綠證的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用不同的是：采取更為直觀的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)，在操作層面的可行性較強(qiáng)，也更易于市場(chǎng)接受。從這個(gè)層面講，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)就是一次徹底的探索行為，但這次探索效果如何，可行性有多少，還需要進(jìn)一步檢驗(yàn)，但對(duì)于可再生能源步入零補(bǔ)貼時(shí)代無疑是至關(guān)重要的。

　　風(fēng)電產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了數(shù)十年的發(fā)展和政府扶持，減少補(bǔ)貼或取消補(bǔ)貼對(duì)于其進(jìn)入自由化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是必要的，也是政府樂于看到的，如果風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目得以成功實(shí)現(xiàn)，繼而光伏等其他可再生能源也可能逐步脫離補(bǔ)貼，進(jìn)而推進(jìn)可再生能源零補(bǔ)貼時(shí)代的帶來。實(shí)際上，無論是綠證制度，還是平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目都是多途徑探索可再生能源零補(bǔ)貼重要方法。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目是系統(tǒng)工程

　　需技術(shù)、政策、市場(chǎng)等多元支持

　　僅僅從單一要素的角度理解風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)，不利于全面整體上理解風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的重要性以及面臨的阻力。從技術(shù)成本上來講，各個(gè)地區(qū)因?yàn)樽匀粭l件的不同，比如風(fēng)資源一類地區(qū)和二類地方的差異，就可能影響風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)會(huì)不會(huì)曇花一現(xiàn)。除了自然條件外，技術(shù)本身、政策執(zhí)行力度以及電力交易市場(chǎng)是否完善都存在著問題。

　　短期內(nèi)，技術(shù)上取得絕對(duì)突破的可能性較小。就政策而言，怎樣保障不限電、風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)生的電能全部消納，以什么樣的方式完成示范項(xiàng)目電能的輸送，都需要從新設(shè)計(jì)。而市場(chǎng)對(duì)于風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的接納程度有多高，還需要進(jìn)一步實(shí)踐。對(duì)于風(fēng)電行業(yè)而言，剛剛從產(chǎn)品同質(zhì)化低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)中活出來，就得考慮因補(bǔ)貼取消是否使成本降低到成本和運(yùn)營(yíng)成本下限。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)

　　應(yīng)理性看待，不該過分解讀

　　國(guó)家此時(shí)提出風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)，首先是在風(fēng)電技術(shù)研發(fā)更新和成本下降導(dǎo)致風(fēng)電整體成本下降到可以經(jīng)受平價(jià)上網(wǎng)的程度，再者和燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)變化的鋪墊等外部因素也有非常重要的關(guān)系。

　　風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的意義在于如果能夠順利推進(jìn)，對(duì)于可再生能源的零補(bǔ)貼時(shí)代就會(huì)到來。當(dāng)然也需要指出，短期內(nèi)可再生能源的發(fā)展應(yīng)該涵蓋綠證交易、資金補(bǔ)貼、平價(jià)上網(wǎng)等多重模式，其背后政府行政的支持力度也不一樣，比如對(duì)于平價(jià)上網(wǎng)而言，因?yàn)闆]有額外的資金補(bǔ)貼及綠證交易，就需要以類似于不限電、電量全部消納等鼓勵(lì)措施加以推進(jìn)，但如何依靠這種行政強(qiáng)制力的利益置換手段推進(jìn)以風(fēng)電為代表的可再生能源健康發(fā)展也需要慎重。

　　因此，我們應(yīng)該看到推進(jìn)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)背后的擔(dān)憂，那就是在以行政作用促進(jìn)電網(wǎng)對(duì)于風(fēng)電消納的同時(shí)，如何推進(jìn)電力交易的市場(chǎng)化進(jìn)程，又如何保障這種行政作用力在電力改革當(dāng)中恰如其分的發(fā)揮它的積極作用，收斂它的不利影響。

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