根據神木縣國土資源局給榆林市國土資源局的“關于陜西華電神木新能源有限公司占地情況的回復”所述，2015年—2016年，華電公司未批先建的違法占地共計處罰面積為210.79畝。神木縣國土資源局回復記者稱，其中耕地面積94.42畝。

陜西省神木縣，位于陜西省北部，地處陜西、山西、內蒙三省(區)的接壤地帶。在這里，黃土高原向毛烏素沙漠過度，地表多被黃土質的丘陵與溝壑覆蓋。

“因煤而興，因煤而富”，神木縣是中國第一產煤大縣。2011年底，煤炭量價狂跌，煤炭市場低迷，資金鏈斷裂，出現大額的非法集資案件。神木縣開始積極嘗試產業結構的轉型和升級。

2014年5月，陜西華電神木新能源有限公司(以下簡稱華電公司)與神木縣政府于簽訂了投資開發協議，將該公司的建設項目作為神木縣政府通過招商引資引入的省重點項目。

華電公司在神木縣高家堡區域內規劃建設風力發電項目，已于2015年7月開工建設，截至2016年6月30日，首臺機組并網發電。

華電公司是華電陜西能源有限公司的全資子公司，是中國華電集團公司的三級機構。

然而，這樣一個政府招商引資的新能源項目在具體落地建設中，并不被所有村民接受。村民舉報稱，華電公司在未辦理任何土地手續的情況下，擅自毀壞耕地幾百畝。

農民的擔憂

9月5日的清晨5點，工程車駛入神木縣高家堡鎮，隨著車輪在黃土地上碾壓，細細的黃土騰起。工程車在陽畔村龍王塔小組地界停下來，車上下來約二十幾個身著迷彩服的施工人員……

“華電公司的施工隊又來了”。消息很快傳播了出去，沒過多久，十多個村民也抵達現場，他們中也有已不居住在村里專門為此事趕回家的青壯年，眼看著工人們把風電電纜架起……“村民不想讓施工繼續，卻又無計可施。只有嚴密注視著施工，把場景拍錄下來。”龍王塔小組村民高起亮告訴記者。

“其實，龍王塔村民開始的時候是支持這個項目建設的。但是，華電公司為了節約成本，在沒有通知小組村民的情況下，改道占用了我們在龍峁峁上的耕地，并擴大占地到60至70畝。”受龍王塔村民委托，代理此“非法侵占集體耕地案”的楊鵬亮律師對記者說。

9月5日上午，記者在神木縣國土資源局了解到，該案件涉嫌土地犯罪，正在辦理相關移交公安機關的手續。

然而，根據龍王塔村民向記者的舉報，該案的關鍵點并不僅僅在于華電的違法占地，還包括神木縣國土資源局的失職行為。為了解事實真相和政府依法行政實踐中遇到的問題，記者兩次前往神木縣政府提出書面采訪請求和問題，但截至記者發稿，并未得到回應。

記者也曾多次前往神木縣國土資源局采訪了解情況，9月13日下午，神木縣國土資源局對記者的提問進行了書面回復。

招商引資，清潔新能源項目建設，對于氣候環境、政府形象、地方稅收等本是件好事，怎么就變成了一個“非法占地”的壞事?

記者在去往高家堡鎮的路上看到，夏秋交際，原來想象中溝壑縱深的黃土高原被蔥郁的植被覆蓋。只有山路上偶遇的水泥塌陷路面，提醒著路上的人們，腳下也許有著一個被挖空且塌陷了的煤礦洞。

“只要煤炭市場好了，我們神木的經濟又會好起來，因為我們這兒有煤，煤質好。”一個村民對記者說。

行走在龍王塔地界龍峁峁，村民介紹，原本應種植著黑豆、黃豆、綠豆的耕地，現在是鋪著石子的黃土路面，路的兩側還時有水泥漿結成的硬塊，“這都是工程車走在路上漏出來的。”高起亮說，“這樣的路面，讓我們怎么耕種?”

龍峁峁，就是最初引起村民與華電爭議的那片改道耕地。

如今的龍峁峁，道路兩旁被雜草覆蓋，路上裸露著的黃土，提醒著人們，這片土地上農民曾常年過著“面朝黃土背朝天”的生活。

改道占用基本農田

村民高起亮告訴記者：“現在經濟形勢不好，已經有在外打工的人回村繼續種地了。外面生意不好做，還很累，我也想明年回來承包些地。”

據楊鵬亮律師介紹，2015年9月，公司與小組村民達成修路協議，村民同意華電公司占用劉家峁陰面荒地約10畝。

然而，據龍王塔村民介紹并提供材料，同年11月左右，華電公司未經村民集體同意、未經批準擅自在龍王塔“龍峁峁”處改建道路，榆林生態人水土資源服務有限公司測繪數據顯示，這片違法用地，占耕地面積達13.539畝。此外，附近約30畝地短期內也難以復耕復種。

對此，現任華電公司發展工程部主任的薛百懷(曾任華電神木風電項目負責人)接受法治周末記者采訪表示，華電工程從劉家峁改線龍峁峁，是由于與原李陽路相沖突，華電項目部也曾與龍王塔小組組長趙自強及部分村民協商，同意改線占用龍峁峁的土地。

據神木縣國土局調查，“后期由于在外居住村民了解到華電改線，未與在外居住村民協商，導致部分群眾上訪和阻工。”

村民高有懷告訴記者：“龍王塔小組中，留在村里的村民并不多，并且大多是老人，青年、中年人大多居住在村外。改道的事情，村里并沒有告知我們，與我們協商。”

對此，神木縣土地部門認定華電公司的行為已經形成了未批先占的違法用地行為。

不過，9月5日，記者從神木縣國土資源局拿到的一份神木縣國土資源局紅頭文件——“關于陜西華電神木新能源有限公司占地情況的回復”中了解到，對于“未批先占”的違法用地面積，神木縣國土局的測算結果與村民請測繪公司測繪的結果存在顯著差異。

文件顯示，龍峁峁處“占耕地(基本農田)6.12畝、天然牧草地0.337畝，已形成了未批先占的違法用地行為”。

關于該耕地面積差異，法治周末曾于9月5日采訪神木縣國土資源局，神木縣國土局9月13日回復，經實測，華電公司在龍王塔村龍峁峁處改建道路占用基本農田為6.12畝，是指該公司臨時道路的實際占地，不是村民反映的13.539畝。

文件中，神木縣國土資源局表示，已于5月12日對華電公司下達《責令停止違法行為通知書》，并抄告高家堡鎮政府，鎮政府也進行了協商解決，但未達成一致意見。

5月26日，縣國土局又對華電公司下達《責令改正違法行為通知書》，限當事人在8月27日前恢復地貌，屬于耕地的恢復種植條件。

6月28日，對當事人下發了《履行行政處罰催告書》，要求當事人盡快履行，本催告書送達后，告知當事人如不能按期履行《責令改正違法行為通知書》，我局將依法按程序進行處理。

記者9月3日前往龍峁峁，被占耕地未有被恢復的痕跡。

9月5日上午，記者在神木縣國土資源局，見到一份針對非法占用6.1畝基本農田的《涉案土地犯罪案件意見書》，從神木縣國土資源局錦界分局局長蘇翔宇處了解到，該案件涉嫌土地犯罪，正在辦理移交公安機關的相關手續。

然而，神木縣國土資源局在給記者的書面回復中，針對此事并未提及此處理方案。

神木縣國土資源局表示，了解到華電公司沒有履行國土資源局出具的決定書，是“由于群眾意見不一、爭議較大”。“下一步高家堡鎮政府將繼續征求群眾的意見，做好群眾工作，爭取復墾。”

未批先建占用耕地近百畝

今年6月，國土資源部會同有關部門組織編制《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)調整方案》，主要目的是貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，適應、把握、引領經濟發展新常態，積極推進供給側結構性改革，嚴守18億畝耕地紅線，維護國家糧食安全。

楊鵬亮律師介紹，為了保護耕地紅線，我國有嚴格的耕地保護制度。

根據《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照《中華人民共和國刑法》第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪

定罪處罰：

(1)非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上;

(2)非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。

根據刑法第三百四十二條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并據處或者單處罰金。

”第三百四十六條規定：“單位犯本節第三百三十八條至第三百四十五條規定之罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照本節各該條的規定處罰。”

根據神木縣國土資源局7月25日給榆林市國土資源局的“關于陜西華電神木新能源有限公司占地情況的回復”所述，2015年至2016年，華電公司未批先建的違法占地共計處罰面積為210.79畝。神木縣國土資源局回復記者，稱其中耕地面積94.42畝。

龍王塔村民代理律師楊鵬亮認為，華電公司在神木縣建設風力發電項目中，不只是毀壞了龍王塔小組的幾十畝耕地，僅神木縣土地局確認在附近的十幾個村中，就侵占耕地上百畝。楊鵬亮律師認為，這種未批先建的毀壞耕地的行為已經構成非法占用耕地罪。

不過，神木縣國土資源局并未，認定華電的未批先建占用耕地近百畝的行為觸犯刑法。

神木縣國土資源局特向記者進一步說明：“陜西華電神木新能源有限公司風電項目屬陜西省重點項目，也是陜西省政府與中央企業戰略合作座談會議精神的具體落實。”

“該項目所需占用的土地均會得以審批。”神木縣國土局回復表示，“客觀上出現了：‘占地在先，審批滯后’的未批先建行為。”

“我局在立案調查過程的同時，責令該公司加速辦理用地手續。該項目用地于2015年12月31日經陜西省人民政府批準，現除龍王塔小組未簽訂統一征地協議外，其他所涉及村組均已簽訂協議，神木縣人民政府已于2016年8月25日對該公司批準供地。”神木縣國土資源局如此回復。

時任華電神木風電項目負責人的薛百懷也因該項目實際總占地210.79畝均為“未批先建”違法用地，而被給予行政嚴重警告處分。

薛百懷告訴記者，該風電項目是陜西省重點項目，而且風電項目有“短平快”的特點，神木縣政府確實給予了比較寬松的條件，默許項目可以邊干邊審批。

然而，土地法第七十一條規定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門在監督檢查工作中發現土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。”

“兩百多畝的未批先建違法用地，仍未觸刑，而是給予行政處罰，相關土地行政主管部門的行政執法權究竟有多大?”楊鵬亮質疑。

村民趙小平在龍王塔指著一處耕地告訴記者：“你看，這是被施工大車壓過的地，我們自己重新翻耕過，種上綠豆，還是活得不好，都已經死了……”