我國風電開發現狀

根據中國風能協會發布的數據，2014年，我國風電產業發展迅速，新增風電裝機量刷新歷史紀錄。據統計，全國(除臺灣地區外)新增裝機容量23196MW，同比增長44.2%;累計裝機容量114609MW，同比增長25.4%，如圖1所示。

一、區域裝機情況

2014年，我國各大區域的風電新增裝機容量與2013年相比，除東北地區有所下降外，其他區域的新增裝機容量均呈上升態勢。東北三省區域除黑龍江省新增裝機容量略顯增長外，吉林和遼寧分別同比下降28.76%和44.80%。西南和西北區域新增裝機容量分別同比增長72.26%和67.84%，華北區域同比增長45.44%、華東區域同比增長41.26%。

二、海上風電裝機情況

2014年，我國海上風電新增裝機61臺，容量達到229.3MW，同比增長487.9%，其中潮間帶裝機容量為130MW，占海上風電新增裝機總量的56.69%。截至2014年底，我國已建成的海上風電項目裝機容量共計657.88MW。

新能源電力市場分析

一、棄風限電問題的出現

棄風限電問題初現于2010年，根據國家電網統計數據，截止當年底全國風電并網裝機容量3107萬千瓦，年平均利用小時數2097小時，棄風率1.98%。2011年和2012年，棄風限電情況迅速加劇。從2012年開始，國家能源局采取了一系列應對措施：基于風電項目布局優化、配套電網投產規模增加、電力調度優化、就地消納空間拓展等一系列措施，棄風限電情況在2013年得到明顯改善。2014年，受全國平均風速較低的影響，當年風電棄風率8%。而2015年上半年，風電上網電量創歷史新高，達977億千瓦時，同比增長20.7%，棄風率呈上漲趨勢，為15.2%，同比上升6.8個百分點，當前的風電消納形勢并不樂觀。

二、解決棄風限電問題的有效途徑

必須解決電力供應富余和調度機制兩個主要矛盾，才能從根本上解決棄風限電問題。

(一)解決電力供應富余矛盾

限電問題主要集中在經濟欠發達的“三北”地區，這些地區煤炭、風能、太陽能資源富集，電力裝機增長較快，但經濟欠發達，電力市場有限，導致電力裝機嚴重過盛。為了解決這些地區的電力輸出問題，“十二五”期間國家著手規劃特高壓外送通道建設。

2014年5月，國家能源局印發《關于加快推進大氣污染防治行動計劃12條重點輸電通道建設的通知》，明確提出推進12條跨省區外送通道建設工作，其中特高壓輸電線路9條，投產時間集中于2016年和2017年。2014年9月，國家能源局印發《關于緩解東北地區電力供需矛盾的意見》，提出重點采取五個方面措施解決東北地區窩電問題。措施之一即為科學規劃外送通道建設，具體方案為加快推進綏中電廠改接華北電網工程建設，加快實施赤峰元寶山電廠改接至河北電網工程。

以上電力外送線路規劃，涵蓋了當前風電限電較為嚴重的內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、甘肅、冀北，以及風電裝機增長較快、未來可能出現消納問題的寧夏、山西。線路投產后，相關地區的火電、風電將打捆送出，風電限電情況將大幅度緩解。

(二)解決調度機制問題

長期以來，《可再生能源法》沒有得到有效執行，風電等可再生能源要同常規電源競爭計劃電量分配份額。

2015年3月15日，中共中央、國務院聯合下發了《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號)，標志著新一輪電力體制改革啟動。在改革的主要任務中，提出“依照規劃認真落實可再生能源發電保障性收購制度，解決好無歧視、無障礙上網問題”。2015年3月20日，國家發展改革委、國家能源局下發《關于改善電力運行、調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》，被視為電改9號文后的首個落地政策。指導意見中明確提出，應采取措施落實可再生能源全額保障性收購制度，在保障電網安全穩定的前提下，全額安排可再生能源發電。

從以上兩個文件來看，落實《可再生能源法》，清除影響可再生能源發展的體制障礙，促進可再生能源健康持續快速發展，已經引起政府高層的重視，并成為新一輪電力體制改革的重要任務。指導意見的出臺，會進一步推動調度機制轉變，導致可再生能源限電的體制問題有望很快得到解決。

總之，“十三五”期間，隨著電力體制改革的深入和特高壓外送通道的陸續投運，可再生能源限電問題有望得到徹底解決。

政策環境分析

一、風電發展規劃與政策分析

2014年6月，國務院發布了《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》，正式提出了“十三五”期間可再生能源發電的發展方向和目標。風電方面，提出大力發展風電。到2020年，風電裝機容量達到2億千瓦，風電與煤電上網電價相當。

由于2020年是“十三五”末期，上述規劃其實也是給出了“十三五”規劃的藍本，但是僅僅到了2015年6月底，全國風電累計并網容量就已達到10553萬千瓦，超出了“十二五”規劃的1億千瓦的目標，因而可以推測風電指標有面臨調整的可能。據報道，國家主管部門有望近期研究“十三五”多個能源指標，從理論上講，“十三五”末風電的裝機規模可達3億千瓦，是否該調整“十三五”風、光以及非化石能源指標，成為重要的關注點。

二、其他相關政策分析

2013年9月，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》，從國家層面將開發風能、太陽能等可再生能源列為防治大氣污染的重要舉措。

2015年4月，國家能源局綜合司發布《關于進一步做好可再生能源發展“十三五”規劃編制工作的指導意見》。指導意見反映出我國可再生能源開發和利用將發生趨勢性變化。指導意見中特別強調“把落實可再生能源發電的消納市場作為編制可再生能源規劃的核心任務”，無論要求發揮外送通道能力最大限度送出可再生能源，還是要求地方提出建設新外送通道的需求，或是要求挖掘潛力就地消納，都意味著可再生能源消費量的重要性。這和以往高度關注裝機容量，忽視實際發電量和利用量的情況相比，發生了明顯轉變。

總之，從當前行業內的宏觀政策和“十三五”規劃目標來看，國家各個層面已經充分認識到，大力發展新能源是我國保障能源安全、推進能源生產和消費革命、應對氣候變化、履行國際減排承諾、防治大氣污染的迫切需要和必然選擇。今后國家也必將繼續出臺一系列政策和措施加大對可再生能源發展的支持力度，風電等可再生能源發展受到前所未有的重視，再次面臨發展良機，即將迎來又一輪發展高峰。

改革形勢分析

一、電力體制改革分析

2015年3月15日，中共中央、國務院聯合下發了《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號)。電改文件中列舉了當前電力行業發展面臨亟需通過改革解決的四大問題，其中兩項與新能源與可再生能源相關，分別是“棄水、棄風、棄光現象時有發生”和“可再生能源發電無歧視、無障礙上網問題未得到有效解決”。針對問題，電改文件明確提出，加大可再生能源法的實施力度，提高可再生能源發電和分布式能源系統發電在電力供應中的比例;依照規劃認真落實可再生能源發電保障性收購制度，解決好無歧視、無障礙上網問題。新的電改方案明確了對可再生能源發電固定電價、優先上網、全額收購的支持政策，可以預見，導致可再生能源“棄水、棄風、棄光”的體制和政策障礙將逐步破除，發展瓶頸問題將得到根本性解決。

近日，國家發展改革委和國家能源局聯合印發了新一輪電改的6個配套文件，包括：《關于推進輸配電價改革的實施意見》《關于推進電力市場建設的實施意見》《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》《關于有序放開發用電計劃的實施意見》《關于推進售電側改革的實施意見》《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》。這6個電改配套文件也將落實可再生能源全額保障性收購放到了一個比較重要的位置，再提落實可再生能源全額保障性收購，還提出建立清潔能源優先發電制度，為從根本上解決棄風、棄光、棄水問題提供了政策基礎，是保障今后可再生能源產業持續健康發展的重要措施。

總之，電力體制改革需要一個逐步推進的過程，但其總體思路、基本原則、主要任務、前進方向已經十分明確，可再生能源和分布式電源在此輪改革中大大受益，有望解決阻礙發展的體制弊端，迎來發展機遇。

二、可再生能源電價機制分析

自2009年7月，國家發展改革委正式出臺了陸上風電分資源區上網標桿電價。2014年12月，風電電價迎來首次下調，除第四類風資源區外每千瓦時降低2分錢，可再生能源逐步取消補貼已成大勢所趨。預期國家在逐步取消可再生能源補貼的同時，必將出臺相應配套政策措施，保證可再生能源發電行業合理的利潤空間和盈利能力，確保自身可持續發展能力。目前來看，可能采取的措施主要有以下三方面：一是征收化石能源資源稅(或環境稅、碳稅等)，使煤電價格包含資源、環境成本。二是全面推行碳排放交易機制。2014年12月，《碳排放權交易管理暫行辦法》出臺，擬于“十三五”期間全面啟動實施和完善國內碳市場交易體系，全國碳排放交易市場的形成將進一步促進新能源與可再生能源行業的發展。三是推行可再生能源配額制，配額制出臺將有力促進各地方政府發展可再生能源的積極性和電網公司接納可再生能源發電的積極性。

總之，未來可再生能源仍將執行政府制定的固定電價，財政補貼將會逐步取消，直至電價與煤電上網電價或銷售電價相當，與此同時相關配套政策措施也將逐步推行，增加可再生能源的盈利渠道，確保可再生能源發電企業自我發展能力。

三、行政審批體制改革分析

黨的十八大以來，中央政府深入推進行政審批體制改革，風電光伏等新能源項目審批全面下放至省級甚至市級能源管理部門，核準程序也進一步簡化。綜合分析來看，對新能源的發展影響主要有三個方面：

(一)電源項目發展規劃的引領作用進一步加強。國家能源局今后將進一步加強規劃引領作用，形成“國家管規劃、地方管項目”的管理格局。沒有列入國家、地方發展規劃的電源項目將無法推進。“十三五”期間，國家規劃的九大風電基地將以國家統一批復的規模化基地為主，新能源開發企業必須適應這種管理模式的變化，高度重視國家和地方的規劃編制工作。

(二)核準權限下放將帶來正反兩方面的影響。核準權限下放使地方政府有了更大的自主權，對新能源開發企業來說是把雙刃劍。一方面，核準開發進度更加可控。另一方面，新能源享受的稅收政策使地方政府短期內無法增加財政收入，政府往往提出收取資源費或引進相關產業的要求，增加了開發成本和開發難度。

(三)核準程序簡化無形中增加了開發風險。2015年1月，國家發展改革委和中央編辦聯合下發《關于一律不得將企業經營自主權事項作為企業投資項目核準前置條件的通知》，按照“無授權不可為”原則，對于屬于企業經營自主權的事項，一律取消作為企業投資項目核準前置條件，即所謂串行審批變為并行審批。核準程序簡化后，政府將決策權徹底交給企業與市場，實際上是無形中增加了項目開發風險。因此，新能源開發企業在核準程序簡化的背景下，更要注意控制開發節奏，規避開發風險。

總結與展望

縱觀“十二五”期間，我國風電從并網容量到發電量均呈現逐年快速增長的勢頭，但在快速發展的同時，“棄風限電”問題凸顯。在此期間，國家主管部門提出了若干管理辦法和指導意見，可以看出，進一步落實可再生能源發電保障性收購制度，建立健全風電消納市場，引導風電朝著健康、可持續的方向發展是我國風電產業發展的長期政策導向。

2014年12月，風電電價迎來首次下調，可以遇見風電調價的時間窗口已開啟，盡管未來風電仍將執行政府制定的固定電價，財政補貼將會逐步取消，直至電價與煤電上網電價或銷售電價相當，但與此同時相關配套政策措施也將逐步推行，從而增加可再生能源的盈利渠道，確保可再生能源發電企業自我發展能力。

風電核準審批權的下放，形成了“國家管規劃、地方管項目”的管理格局，無形中增加了企業的開發風險。新能源開發企業在核準程序簡化的背景下，更應要注意控制開發節奏，規避開發風險。

截至2015年6月底，我國風電并網裝機容量已經突破“十二五”風電規劃中1億千瓦的目標，可以預見，“十三五”期間，我國的風電產業將繼續保持“十二五”期間的穩進快速增長趨勢，從而進一步奠定其在國家能源戰略中的重要地位。