再次，地方政府存在越級干預(yù)行為。無論是2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，還是2015年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》均規(guī)定縣級政府享有獨(dú)立的特許經(jīng)營權(quán)的授予權(quán)，可以作為特許經(jīng)營協(xié)議的簽約主體。但是在實(shí)務(wù)中，上級政府基于各方面因素的考慮，不認(rèn)可縣級政府及其部門授予的特許經(jīng)營權(quán)，徑行與其他燃?xì)馄髽I(yè)簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。

三、特許經(jīng)營困境的制度根源

(一)立法上的缺失與矛盾

我國直接規(guī)范特許經(jīng)營的法律文件效力層級過低，無論是原建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，還是發(fā)改委等六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，均屬于部分規(guī)章。更致命的是，地方性法規(guī)對特許經(jīng)營的規(guī)定與上述部門規(guī)章之間存在矛盾，集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，城鎮(zhèn)燃?xì)馐欠癖仨殞?shí)行特許經(jīng)營。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法。”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng)，適用本辦法。”

可見，兩部部門規(guī)章并沒有強(qiáng)制燃?xì)庑袠I(yè)實(shí)行特許經(jīng)營，只是說如果要實(shí)行特許經(jīng)營則應(yīng)遵守該辦法。但一些地方性法規(guī)卻要求燃?xì)庑袠I(yè)必須實(shí)行特許經(jīng)營，如《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》就規(guī)定：“管道燃?xì)饨?jīng)營實(shí)行特許經(jīng)營制度。從事管道燃?xì)饨?jīng)營的企業(yè)，必須依法取得管道燃?xì)忭?xiàng)目所在地設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府授予的特許經(jīng)營權(quán)及其頒發(fā)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營許可證，并與設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府或者其授權(quán)的燃?xì)庑姓鞴懿块T簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。”

第二，特許經(jīng)營的授予是否必須實(shí)行招投標(biāo)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營實(shí)施機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者……特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者”，并沒有強(qiáng)制性規(guī)定一定要實(shí)施招投標(biāo)。但作為地方性法規(guī)的《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》則規(guī)定，“管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的授予，應(yīng)當(dāng)依法通過招標(biāo)方式作出決定。”

這其中的差別非常明顯。在福建，不實(shí)行招投標(biāo)是違法的，但在其他地區(qū)，就不一定要通過招投標(biāo)方式，甚至燃?xì)舛伎梢圆粚?shí)施特許經(jīng)營。

針對地方性法規(guī)和部門規(guī)章之間的沖突，現(xiàn)行立法并沒有給出明確的解決方案。《立法法》只是規(guī)定二者對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致、不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見;《行政訴訟法》第六十三條則規(guī)定，“人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”，將部門規(guī)章排除在適用范圍之外。

(二)地方政府的不當(dāng)行為

除了立法上的缺失與矛盾，地方政府的不當(dāng)行為也是造成特許經(jīng)營困境的重要原因。地方政府的干預(yù)行為可能是出于地方燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，但更多的卻是因?yàn)榈胤秸哂袑ぷ鈨A向，借維護(hù)公共利益之名，濫用行政權(quán)力干預(yù)市場運(yùn)行或者放任侵權(quán)行為。

首先，地方政府可能肆意干預(yù)天然氣下游市場。部分地方政府秉持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控思維，對特許經(jīng)營企業(yè)的氣源引進(jìn)、用氣保供、普遍服務(wù)、管道運(yùn)維等問題進(jìn)行肆意干預(yù)，限制甚至剝奪企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。若企業(yè)拒絕政府干預(yù)，政府則設(shè)法引進(jìn)其他燃?xì)馄髽I(yè)，重復(fù)授予特許經(jīng)營權(quán)，制造矛盾糾紛;當(dāng)同一地區(qū)存在兩家以上的燃?xì)馄髽I(yè)時(shí)，地方政府可能會(huì)強(qiáng)行整合幾家燃?xì)馄髽I(yè)，因?yàn)檎J(rèn)為兩家以上燃?xì)馄髽I(yè)并存，容易在燃?xì)庖?guī)劃、燃?xì)夤芫€布局、燃?xì)鈶?yīng)急調(diào)度、燃?xì)馐袌鲋刃蛞?guī)范等方面造成不便，不利于地方燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展。

其次，地方政府對市場監(jiān)管不力。市場監(jiān)管構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項(xiàng)基本職能。當(dāng)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益遭遇侵害時(shí)，政府相關(guān)部門理應(yīng)加以干預(yù)，依法保護(hù)特許經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。但是在現(xiàn)實(shí)中，政府基于各種方面考慮，對特許經(jīng)營權(quán)侵權(quán)行為不管不問，放任糾紛發(fā)生。

四、特許經(jīng)營制度的完善構(gòu)想

(一)完善特許經(jīng)營的法律規(guī)范

1.制定更高層次的法律規(guī)范

前已述及，作為我國特許經(jīng)營制度的主要法律規(guī)范，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》均屬于部門規(guī)章，效力層級較低，無法解決地方性法規(guī)、政策文件與其規(guī)定不一致的情況。正因如此，我國應(yīng)該加快天然氣領(lǐng)域的立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)天然氣單行法律或行政法規(guī)，對天然氣下游市場做出原則性和框架性的規(guī)定，理順法律規(guī)范、政策文件之間的關(guān)系。

2.明確實(shí)踐中的疑難問題

針對特許經(jīng)營權(quán)是否必須通過招投標(biāo)方式授予，部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)定并不一致，在實(shí)踐中存在不少未通過公平競爭方式即簽訂《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》的情況，那么在此情形下，《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》是否有效?筆者認(rèn)為，盡管《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》要求實(shí)施機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者，但是這一規(guī)定并非約束行政相對人，而是約束實(shí)施機(jī)構(gòu)，未經(jīng)過招投標(biāo)即簽訂的《特許經(jīng)營協(xié)議》并不必然無效。

評價(jià)未通過公平競爭方式簽訂《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》是否有效，關(guān)鍵看是否屬于《合同法》第五十二條規(guī)定的屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情形。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)。

盡管天然氣管道鋪設(shè)屬于關(guān)系社會(huì)公共利益的建設(shè)項(xiàng)目，但是筆者認(rèn)為該條款并非對于特許經(jīng)營者準(zhǔn)入的強(qiáng)制性規(guī)范，而是在選定特許經(jīng)營者之后的工程建設(shè)階段，需要通過招投標(biāo)決定建設(shè)方，選擇特許經(jīng)營者并不適用該條款。因此，未通過公平競爭方式簽訂《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》不屬于《合同法》第五十二條規(guī)定的違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情形，并不必然無效。

(二)明確特許經(jīng)營權(quán)的范圍

特許經(jīng)營權(quán)范圍不明是造成特許經(jīng)營權(quán)侵權(quán)行為頻發(fā)的重要原因。正因如此，遏制侵權(quán)行為應(yīng)該首先明確特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍和地域范圍。

1.明確特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍

特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍主要包括建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，并通過這些管網(wǎng)向終端用戶供應(yīng)燃?xì)猓枰攸c(diǎn)討論的是工業(yè)直供問題。

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前環(huán)境下，工業(yè)直供應(yīng)當(dāng)納入到特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)。這是因?yàn)樘卦S經(jīng)營的目的就是遵循管道燃?xì)獾淖匀粔艛嗵匦裕谔囟▍^(qū)域內(nèi)由一家企業(yè)、鋪設(shè)單一管線、壟斷經(jīng)營管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)。

如果在特許經(jīng)營之外允許工業(yè)直供，重新鋪設(shè)管線，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成本的增加，背離特許經(jīng)營制度設(shè)計(jì)的初衷。用氣企業(yè)如果能夠?qū)ふ业絻r(jià)格更加低廉的氣源，那么可以通過特許經(jīng)營權(quán)人鋪設(shè)的管網(wǎng)輸送，特許經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)加以配送，并收取適當(dāng)?shù)墓茌敗?/p>

與直供不同，工業(yè)點(diǎn)供不應(yīng)納入特許經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)，這是因?yàn)辄c(diǎn)供并不需要鋪設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，不存在重復(fù)投資的問題。且工業(yè)點(diǎn)供的有助于降低企業(yè)用氣成本，減少用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)，與國家政策保持一致。

2.明確特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍

明確特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍更多的是技術(shù)問題，而不是制度問題。解決這一問題，可以從法律和特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議兩個(gè)方面入手。

在法律上，應(yīng)當(dāng)確立特許經(jīng)營權(quán)的恒定原則，即特許經(jīng)營權(quán)一旦被授予，那么特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍就應(yīng)當(dāng)是恒定的，不會(huì)因?yàn)榈缆贰⑿姓^(qū)劃、城市化的變化而發(fā)生變化。

在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議上，應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營權(quán)的四至范圍，可以采用道路區(qū)分的形式。在條件具備的地方，推行坐標(biāo)定位法。在四至范圍確定之后，應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營權(quán)地域范圍繪圖作為協(xié)議附件。

(三)規(guī)范地方政府行為

1.簽訂特許經(jīng)營協(xié)議須經(jīng)縣級以上政府批準(zhǔn)

根據(jù)2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四條規(guī)定，國務(wù)院建設(shè)主管部門和省級建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，市(縣)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。建設(shè)主管部門的實(shí)施必須經(jīng)政府授權(quán)之后方可進(jìn)行，不能替代政府的批準(zhǔn)權(quán)。這就意味著，縣級以上政府建設(shè)主管部門與市政公用事業(yè)的投資者或者經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時(shí)須經(jīng)同級人民政府的批準(zhǔn)。

2.重復(fù)授予特許經(jīng)營權(quán)的決定應(yīng)予撤銷

實(shí)踐中，地方政府做出決定，將特許經(jīng)營權(quán)重復(fù)授予第二家公司后，法院可能適用《行政訴訟法》第七十四條的規(guī)定，以“損害社會(huì)公共利益”為由，判決不予撤銷上述決定。

筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》第七十四條的立法精神在于，如果撤銷違法行政行為將必然、確定地導(dǎo)致社會(huì)公共利益蒙受損失，那么撤銷該行政行為是不可取的，應(yīng)采取確認(rèn)行政行為違法同時(shí)又不撤銷的方式，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出兩害相權(quán)取其輕的態(tài)度。由此可見，損害社會(huì)公共利益的判斷成為適用該條文的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

筆者認(rèn)為，以下幾種情況可以認(rèn)為撤銷政府決定將損害社會(huì)公共利益：

第一，如果第二家公司在簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》后，對燃?xì)夤こ桃呀?jīng)投入大量資金，基本完成市政管道鋪設(shè)，基本建成管道燃?xì)忾T站等管道燃?xì)夤庠O(shè)施，并已取得試運(yùn)行批復(fù)，燃?xì)夤?yīng)已進(jìn)入試運(yùn)行階段，部分轄區(qū)內(nèi)的居民開始接受供氣。那么撤銷該決定，就將導(dǎo)致已使用燃?xì)獾挠脩魰和Ｓ脷猓形词褂萌細(xì)獾木用竦挠脷鈺r(shí)間被延后，居民生活受到影響;

第二，如果原公司無法接收第二家公司已建成的燃?xì)庠O(shè)施，那么撤銷政府決定將導(dǎo)致工程重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)市政資源，增加社會(huì)管理成本;

第三，從燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)的速度和進(jìn)度來看，如果第二家公司明顯優(yōu)于原公司，更符合政府行政管理目的，更有利實(shí)現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益，撤銷決定將造成社會(huì)公共利益損失。

[①] 肖澤晟：《公共資源特許利益的限制與保護(hù)——以燃?xì)夤檬聵I(yè)特許經(jīng)營權(quán)為例》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。

[②] 參見席濤：《市場失靈與<行政許可法>——<行政許可法>的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《比較法研究》2014年第3期。

[③] 參見邢鴻飛：《論政府特許經(jīng)營協(xié)議的契約性》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第9期。

[④] 李顯東：《市政特許經(jīng)營中的雙重法律關(guān)系——兼論市政特許經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)性質(zhì)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年4月。

陳新松 合伙人

上海辦公室 天然氣事業(yè)部

業(yè)務(wù)專長：項(xiàng)目投資與融資;能源與環(huán)保行業(yè)并購重組;天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈法律服務(wù);爭議解決

孫哲 博士

ERE研究中心研究員