氣改困惑

本刊記者 周慧之

電力和油氣改革是能源革命的重要內容。其中，在國際上，天然氣市場化改革又往往與電力市場建設并行推進。自全面深化改革啟動至今，兩大領域又面臨截然不同的局面。電改擁有一批堅定的推動者，從事理論研究或參與實踐、探索商業模式，碰撞多年后形成了“放開兩頭、管住中間”的改革框架。中發9號文印發至今，28項重任務已有多項落地完成。然而，天然氣行業對于氣改，卻常常感到困惑甚至質疑，無論是改革的必要性、改革國標以及路徑選擇，至今難以獲得共識。

電力與天然氣有許多共通之處，產業鏈均分為發(產)、輸、配、售四大環節，不易儲存而格外注重消費端的匹配，也都屬于規制經典理論中的能源產業，同樣會存在出來已久的央、地博弈。不少國家對手電力和天然氣兩大產業自勻監管，甚至綁定在一起。

歷經上一輪改革，以及本輪市場化浪潮的初期探索后，電改的研究力量和理論體系顯然更為充分。電改在得失之間的經驗和教訓，尤其是改革理念和方法論的探索，或許可以為即將啟動的中國天然氣市場化改革帶來一些啟示。

但是兩大行業在國內市場的培育路徑和行業特征并不相同。在電力市場中，電源點分散且產業鏈矛盾集中;而在天然氣市場中，氣源點集中而產業鍵矛盾分散，這都導致天然氣改革在實際操作過程中的路徑選擇與權衡要素比電改更為復雜。

本質上，電力是二次能源，天然氣是一次能源。電改可以幸運地在相對封閉的市場環境中運行、試錯，且應用場景豐富。氣改卻不只是單純的國內市場建設，產業本身還承擔地緣政治與大國外交功能。伴隨不斷提升的對外依存度，中國夭然氣產業又勢不可擋地，將越來越多參與到全球市場當中。這都加大了天然氣改革的復雜程度和不確定性。

以電改為鏡，認清關鍵共性與差異，有助于真正理解氣改，及之予中國天然氣市場不同發展階段的功能。

未有明確的頂層設計

頂層設計是否明確，影響著市場主體對于改革的信心指數。毫無疑問，電改獲得了業界以及跨界玩家的關注和信心，氣改卻數度陷入僵局。

電改一路走來，盡管存在反復爭論，但最終方案步驟清晰、可期，基本規律有跡可循。最早可以追溯到國家電力公司提出的“四步走”計劃。盡管由于國家電力公司的夭折而未能執行，但依舊為接下來的分步改革思路打下了基礎。

2002年第一一輪電改， 從優先解決供應矛盾入手，然后以強有力的電網為主體， 保障執行普遍服務的功能。這個階段，分離出來的五大發電公司彼此競爭且專注于生產業務，發電投資得到刺激，逐步緩解了電力供應不足的形勢。與此同時，電網建設與終端銷售合一的方式，使電網擁有強大的執行力和加速建設意愿。

以“廠網分開”為主線的這一步電改，滿足了中國經濟發展高速增長期對于電力工業加快建設的需求。近幾年，中國經濟增速出現下滑并逐漸進入新常態，降成本、提質增效成為宏觀經濟的工作重點。如何通過進步深化電力服務水平的提升，就成為第一輪電改的主基調。

相比之下，天然氣改革從一開始就面臨許多質疑。即使在頂層設計的節選版通稿發布后，也未能有所改觀。

2017年5月，業內期待已久的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》發布。在此前，這份文件的發布數度推遲。由于完整版仍未公布，外界依舊難以從這份通稿當中，準確讀取天然氣改革的目標和具體路徑。由于當時包括管道如何獨立的重點議題仍在研究當中，這份文件的推出，“就略 顯被動”

盡管同為各自領域體制改革的“重磅文件”，相比市場對電改的熱烈反響，市場對氣改的反映要平淡得多。又于改革的疑問，也未有緩解。天然氣的安全屬性與商品性孰重?天然氣改革目的到底是什么?改革的紅利又是什?這些基本問題依舊是記者在采訪過程中時常被反問的管理層表示。

另一點是配套文件的發布時間。 本輪電改的一系列配套文件是在中發9號文印發后半年發布的,緊接著是試點的公布,節奏緊密。 油氣體制改革總體意見出臺至今已有8個月,配套文件依舊未印發,這加重了市場主體的疑惑。對于有意愿試點的地方,也難以獲得準確的改革信號預期。

或許是由于主要供應主體的一致性,石油和天然氣兩大產業體制改革的提法總是并行提出。事實上,石油與天然氣是兩大屬性完全不同的行業,尤其是天然氣的季節性調峰價值是石油所不具備的,需要格外受到政策上的重視。石油儲存容易,天然氣則不易儲存,與電力類似,強調接收端的提前落實,這同樣會影響到主管部門的決策。如此,石油和天然氣相關改革政策混合在一起,理解天然氣改革的路徑就更令人困惑。

改革無法一步到位,如電改制定明確(最好是單獨的氣改方案),分步驟,可預期的路徑,正是天然氣市場主體所期待的。

把所有利益相關者放在改革對立面不是明智的路徑產業鏈結構復雜程度的不同,為理順行業、設計改革思路帶來的挑戰也不同。電改矛盾集中,得以路徑清晰。氣改則由于矛盾足夠分散,常常陷入把所有主體都放在改革對立面的困境中。

在氣改領域,由于各環節的主體呈現多樣化,更多的提法是“產業鏈改革”。某種程度上,“產業鏈改革”強調改革的“同時性”,而無須分階段、把握主次矛盾。當所有環節都需要擠進同一頁改革文件時,反而加大了改革難度。

更為糟糕的是,這就把所有環節的市場主體都放在了改革的對立面,改革者容易陷入孤立無援的處境, 也難以調動市場主體參與改革的積極性。

相比之下,本輪電改通過在配售端推動增量試點,創造了一個更大的蛋糕,成功吸引眾多玩家的加入。更為關鍵的是,本輪電改選擇與省級政府站在一起,充分授予地方制定規則的權利，共同推動改革的進程。

同時發力意味著力量的分散。物理學上的說法是，相同的能量，接觸面越大，產生的作用力越小。找準主要矛盾，找到協同方，再集中發力，一次解決主要問題。這是改革的自我解壓，也取決于改革者能否使出巧勁。

上一輪電改前，電力工業的資產結構相對單一。這與電力工業作為宏觀經濟的基礎部門不無關系，從水利部到電力工業部，再到后來的國家電力公司，都是高度集中的一體化主體。

天然氣的產業結構復雜得多。基本面中，三大供應巨頭控制著絕大部分的油氣田、進口貿易以及干線。跨省干線以下的管線資產頗為復雜，分支管線各省發展模式各異、資產組合多元，配送部分則由大大小小不同屬性的燃氣公司掌握著配售一體的資源。

如今被定義為主體能源的天然氣，很長一段時間在中國被視作過渡能源，消費量占比并不高，監管層面也并未給予足夠重視。而且由于天然氣在全國起步應用時，主要來自油田的伴生氣、價格低廉，加之主體氣源商正好處在高油價時代，對于天然氣在終端銷售的重視程度不夠，反過來也給了不同資本進入市場的機會。因而未能形成如電力工業直面終端的一體化結構。

正是得益于資產構成的簡潔，電改主線清晰，走的幾乎是～條“自上而下”放權的路子：從打破高度集中的政企合一，到廠網分離，再到配售環節的有序放松。其中，既包括產業鏈上從放開發電(生產)側開始，逐步走向靠近終端的配售電側;也包括權力從政府交給企業，再從央企逐漸下放到地方。通過一次改革解決一個主要矛盾，逐步形成多買多賣的市場格局。

在電力人眼中，天然氣行業在配、售環節擁有更豐富的主體，市場化程度更高，而且從技術層面講，改革難度更小。然而，在許多天然氣人士看來，所謂的主體多元實際上是“大壟斷與小壟斷并存”，存量矛盾龐大，為梳理矛盾、明確改革路徑添加了不少麻煩，也對增量改革的探索提出了更高的要求。

而且，規則與監管嚴重滯后于天然氣市場“主體多元化”的速度，甚至存在產業鏈監管不協調的情況，都為灰色地帶留出了更多空間。

從終端供應主體來說，城市燃氣商的主管部門是住建系統，LNG分銷商卻處于監管真空地帶。與此同時，上游供應商和中游主干及分支管線的主管部門為能源系統。產業鏈監管的割裂，為行業標準的統一(例如熱值計量)和監管的協同帶來了不小的難度。電力市場則不存在這個問題。

價格結構對比是另一個可以觀察產業結構的視角。由于電網從上網環節開始一統到底，幾乎是面對終端用盧的唯一主體。發電端與電網之間的結算價格為“上網電價”，電網與用戶雙方執行“目錄電價”，然后在目錄電價環節分居民價格和工商業價格。

天然氣的定價情況則是，批發環節執行發改委門站價格，零售環節由物價局制定銷售價格，而兩個定價環節均做了居民用氣和非居民用氣價格的劃分。有業內人士對此提出質疑， “為什么在批發環節不直接采用打包價格?對于居民用氣價格的優待，在零售端的銷售價格做區分即可。”目前價格機制理順的難點，恰恰包括氣價的并軌。難以控制的供給側導致雙重矛盾

供應端是否可控，是電力和天然氣市場最大的區別，也是理順天然氣改革主次矛盾的關鍵所在。氣改能否直接套用電力領域的“管住中間、放開兩頭”路徑，、這應是當前最值得探討的問題，電力改革正好是一個鏡頭，借此看清改革路徑。

這不僅帶來市場培育方式的差異，導致完全不同的產業鏈結構，也是頂層設計在明確改革目標和主要矛盾時，最為關鍵的考慮因素。

電力市場中，由于電力產品可以通過多種一次能源轉化而來，電源點相對分散，因而各省講究就地平衡。供應寬松時期，省級單元對于接受外來電缺乏動力，省際間存在一定壁壘，跨區域調度成為難題。這種自主性還體現在，第一輪電改之前，中國電網休系由12塊互不相連的電網構成，應急保障較弱。之后才形成由國家電網覆蓋26個省市、南方電網覆蓋5個省區(此外，內蒙古電網并行存在)的管理體系。

天然氣市場的情況截然相反。國產陸上氣源點匱乏，分布集中不均衡，多數省份并非氣源地，于是省際間天然具有聯網的訴求。事實上，是先有了跨區域干線的建設，后有了天然氣市場的大發展。2004年，跨越10個省市、全長4200多公里的西氣東輸一線貫通后,才開始在中國大范圍逐漸培育起用氣習慣。此前,僅限于少數幾個油氣田周邊。

無論是西氣東輸(一二三四線)還是川氣東送(以及新粵浙、鄂安滄),主要管道氣供應商建設的都是長距離輸送的跨區域干線。2013年中貴聯絡線落成后,中石油實現了自身在全國范圍內的聯網。 而中石化今后在青寧線建成之后,也將串起分布在南北區域的管線。

因此,與電力市場以省為單元進行平衡不同,天然氣市場的供應格局是:干線將各省串聯起來,由擁有干線的資源供應商作為國家工具,面向沿線各省市進行氣源的分配和補給。這相當于實現的是資源在跨區域市場內的平衡。從總體上看,中國的天然氣市場無法依靠自有資源平衡,需要進口大量海外來氣,外部氣源的多元化與供應商的穩定性就至關重要。

從省級單元來說,由于常規氣流入主干管網,多數省份難以擁有自己的氣源點,因而主要通過干線補充資源,或修建省間聯絡線進行資源調劑和應急保障。 這就意味著全國物理聯網的必要,當重要氣源出現中斷時,能夠在更大范圍內進行資源調配,尤其保障單一氣源地區的運行。與此同時,省際間自發的資源調劑需要伴隨二級市場的放開。

實際上需要解決三個問題、兩大矛盾:一是進口氣源的多元化;二是基礎設施(包括接收站)的物理互聯;三是天然氣資源在各省的配置規則。 既需要應對國際市場的變數,又需要協調國內市場的博弈;既要尋求國家的安全保障,也要探索資源的高效配置。

安全性與商品性如何協調,恰恰是氣改難以贏得共識的難點所在,也是比電改單純建設內部市場更為糾結的地方。

雙重矛盾同時存在,極為考驗天然氣改革的頂層設計。但,這并非沒有平衡點。