近幾年，隨著國內天然氣產量增加、進口天然氣規模擴大以及管網設施建設力度加大，我國天然氣產業保持快速增長態勢。

天然氣利用領域不斷拓展，已經擴展到城市燃氣、工業燃料、發電、化工等各方面，穩定供氣逐漸成為關乎國計民生的重大問題。

但是近幾年頻繁出現“氣荒”，特別是每遇迎峰度冬，政府都要提前準備，甚至采取非常措施，但始終無法有效解決“氣荒”的問題，去年的情況尤為突出。2017年入冬以來，受國內需求快速增長、進口氣源不穩定、“煤改氣”快速發展等因素影響全國天然氣出現結構性、時段性、區域性矛盾。在國家能源主管部門統一指揮下，在地方政府的組織下，在上游供應企業、下游城市燃氣企業的努力下，在終端用戶的全力配合下，天然氣供應緊張情況在較短的時間內得以緩解。

這次全國性天然氣供應緊張也再次給我們敲響了警鐘，儲氣設施建設相對滯后，調峰能力不足是造成冬季供氣緊張局面的重要原因。未來我國天然氣消費還將快速增長，儲氣調峰問題不解決，還有可能會出現連續的、大面積的供氣緊張，會影響政府發展天然氣的決心，影響用戶使用天然氣的信心，最終會影響到天然氣行業的發展，影響國家能源結構的調整。加快儲氣調峰能力建設已經成為當前保障我國天然氣穩定供應最為緊迫的任務之一。

一、我國天然氣儲氣調峰設施嚴重不足

根據有關資料顯示，法國、德國、意大利等沒有天然氣資源的國家，儲氣庫氣量在天然氣消費中的占比較高大約是年用氣量的30%;美國、俄羅斯、澳大利亞等有資源的國家，儲氣庫氣量在天然氣消費中的占比約20%韓國日本等沒有天然氣資源和地下儲氣庫資源的國家，其儲氣庫氣量占比為17%和10%。

總體來看，發達國家地下儲氣庫的儲氣量約占消費總量的17%—30%，應對季節性供需變化的調峰能力比較強。

而我國儲氣庫的調峰能力僅為80億立方米，約占2017年天然氣消費量的34%，低于全球平均水平12%—15%，更遠低于發達國家水平。造成我國儲氣設施建設能力較弱的原因主要是：

第一，地下儲氣庫主要由上游國有石油公司建設運營部分國有及民營燃氣企業無法開發利用。

我國在用地下儲氣庫25個，僅占全國地下儲氣庫總量的13%。到2025年還將新建12座地下儲氣庫，新增調峰能力38億立方米，合計調峰能力可以達到100億立方米左右。即便如此，依然不能滿足應對2017年“氣荒”狀態所需的調峰氣量。適合興建地下儲氣庫的廠址資源并不豐富，國內地下儲氣庫主要在“三桶油”開采后的油氣田基礎上建設運營，由于既無強制性退出機制，也無二級交易市場，三桶油”之外的其他各類投資主體即便有意愿，也無法投資建設閑置的地下儲氣庫。

第二，LNG接收站及管網目前仍為“三桶油”壟斷部分國有及民營燃氣企業難以進入。

中石油、中石化和中海油分別擁有我國油氣管道主干里程的70%、20%和5%，且彼此間互不聯通。盡管去年冬季以來，天然氣管網互聯互通的呼聲很高，也在局部地區實現了小范圍的管網銜接，但距離全國天然氣管網互聯互通的大目標還相去甚遠。

截至2017年，全國共投運LNG接收站16個，其中中海油7個、中石油4個、中石化2個，新奧燃氣、新疆廣匯各1個，“三桶油”接收能力占到LNG總接收能力的90%以上。據測算，三桶油LNG接收站的接卸周轉能力不足60%，儲罐還有3-5倍的增容空間。由于已承諾第三方開放且實際做到了開放的LNG接收站仍是少數，“誰建設誰使用”的實際狀況，大大限制了我國LNG接收站調峰能力的發揮。

第三，缺少法律責任作為外在壓力，天然氣產業鏈上下游履行儲氣調峰職責不暢。

《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》《加快推進天然氣利用的意見》中明確規定：季節調峰責任由上游供應企業來承擔，城鎮燃氣企業承擔所供應市場的小時調峰供氣責任。

國家要求上游企業建設的10%儲氣能力，一般通過地下儲氣庫的方式來實現，而這些儲氣庫的天然氣儲備就是季節調峰能力的體現，所以上游應該承擔儲氣設施的建設職責。建設儲氣設施目的是儲備天然氣，滿足調峰和應急需要，保障供氣安全。調峰和應急保障是下游用戶的需求，主要來自于城市燃氣的居民生活用氣。

但是在冬季用氣緊張時，盡管上下游企業已簽訂了供用氣合同，雙方在保供責任和氣量上仍時有摩擦。這是因為，上下游均可能出現無法嚴格按照合同執行的情況，比如，上游因不可抗力因素導致無法保供，下游因氣溫突變導致氣量預測不準等。對于前一種情況，上游企業保供責任轉移到下游是否合理還有待商榷。而對于后一種情況，下游企業因為需要采購長協之外的高價天然氣，是否又能從地方政府那里獲得補貼?

所以，從下游燃氣企業的角度看，即便有意愿建設天然氣儲備設施以履行保供義務，由于供氣規模有限、不掌握儲氣庫建設資源、資金實力有限，也很難成為儲氣設施建設的主力。而上游供應企業由于其在供氣規模、建庫資源、資金技術條件方面的優勢，應當承擔起儲氣設施尤其是大型儲氣庫建設的責任。需要指出的是，沒有法律責任作為約束條件，上下游企業既沒有建設儲氣庫的外在壓力，也沒有建設儲氣庫的內在動力。

第四，價格機制不合理，企業調峰能力建設意愿不足。

天然氣消費存在明顯的季節性，冬季用氣量大，夏季用氣量小。發達國家一般采用單獨制定峰谷價格的方式來鼓勵夏季多用，限制冬季少用，從而達到減少季節波動的目的目前，我國天然氣價格既有政府定價又有市場定價，非居民用戶管道氣價由國家發改委核定基準門站價，居民用氣實施政府定價，LNG則是市場定價，而這些價格中均未體現出儲氣調峰成本。由于缺少儲氣調峰價格，下游企業不均衡用氣也無需支付更高的成本，上游企業也不能從儲氣調峰中獲得更多收益，各方都認為建設天然氣儲備沒有盈利空間，投資建設天然氣儲氣調峰設施的意愿自然不強。

再者，近年來價格市場化改革快速推進，而部分企業并沒有完全樹立起向市場要效益的理念，更多地停留在向政府要政策的老思路上。供氣企業本應自發利用季節性差價調節淡旺季需求，但是事實上淡季時企業不愿降價，用氣高峰時卻又按政府指導價以最高漲價幅度漲價，引發了下游企業和終端用戶的不滿。

自西氣東輸一線管道運輸價格核定以來，中石油通過西氣東輸一線、忠武線等管道運輸價格打包收取儲氣庫費用，多年來已經累計向用戶收費40億元以上，但一直沒有建成配套儲氣庫并提供儲氣服務。

二、國際上天然氣儲氣調峰設施建設的成熟經驗

(一)重視天然氣儲備的作用

世界上主要的天然氣生產國和消費國，天然氣儲備都已經成為保障安全穩定供氣的必要手段。美、俄、英、法意、日等國家雖然天然氣消費量不同，天然氣在能源結構中所占比例不同，天然氣消費對外依賴程度不同，但都通過各種方式建立了相當規模的天然氣儲備。天然氣儲備在保障供氣安全中發揮了重大作用。

以美國為例，每年冬季動用的天然氣儲備量達700億立方米，是其日均消費量的40倍，另外還有約425億立方米的未動用儲備。法國、意大利、日本、俄羅斯等國甚至還提岀了國家戰略儲備的概念，通過建立大規模儲備保障供氣安全。

(二)以法律手段促進儲氣庫建設

美國和加拿大及其他很多國家都把儲氣庫建設作為天然氣上下游一體化工程的重要組成部分。美國主要依據《天然氣法》《能源政策法》《鹽穴儲氣庫設計標準》等監督儲氣庫建設;加拿大標準委員會出臺了包含廢棄油氣藏儲氣庫、鹽穴儲氣庫和礦坑儲氣庫的建設規范，從使用范圍鉆完井技術、庫容、地面設備和安全等方面指導儲氣庫建設。

(三)因地制宜選擇儲氣方式

美國、俄羅斯等油氣資源比較豐富的國家，主要利用枯竭油氣田建設地下儲氣庫;法國、德國等歐洲大陸國家，油氣資源比較貧乏，利用含水巖層建立了規模巨大的儲氣能力;美國、歐洲地下鹽層條件較好的地區，建設了大量的鹽穴儲氣庫。歐洲大陸的瑞典，甚至探索建設內襯巖洞儲氣庫。日本天然氣消費完全依賴進口LNG，依托LNG 接收站建設了大量LNG儲罐。我國香港地區缺少儲氣庫建設條件，利用制氣廠保障城市燃氣供應安全。

(四)根據國情確定儲氣規模

天然氣儲備規模與一個國家的天然氣消費量、對外依賴程度有關，也與儲氣庫建設條件有關。一般來說，天然氣消費量大、對外依存度高的國家，天然氣儲備規模較大，天然氣儲備的天數也較長。

例如，美國是世界第一天然氣消費大國，年消費量達7700億立方米，具有非常優越的建設儲氣庫的條件，因此能夠建設世界最大規模的天然氣儲備;日本天然氣完全依賴進口，對天然氣儲備非常重視，但其儲氣方式主要是LNG儲罐，儲氣成本較高，能夠承受的儲氣量有限，因此只要求建設80天儲備量;歐洲大陸國家法國、意大利儲備規模分別相當于100天、39天的天然氣消費量。其中，法國核能發達，天然氣消費占其一次能源消費的比例較低，但地下含水層發育較好，因此有條件建設歐洲最大規模的天然氣儲備，并為其他國家天然氣企業提供儲氣服務。

(五)企業是天然氣儲備調峰運營主體

盡管多個國家提出了戰略儲備概念，但只有日本通過天然氣儲備法確定國家為戰略儲備投資主體，其他國家都是企業作為儲備主體。以美國為例，美國天然氣已經實現高度市場化，儲備、輸送和供應均以市場機制進行。儲氣庫管理運營主體包括州際、州內管道公司的，地方配氣公司以及獨立的儲氣庫服務商，它們僅提供儲氣、采氣服務，收取儲轉費，一般不擁有儲氣庫內的天然氣。而天然氣供應商、批發商、零售商(銷售公司)和城市燃氣公司是儲氣庫中天然氣的所有者，他們使用儲氣庫的目的已經由解決供氣調峰，逐步轉變到通過合理運營儲氣庫以獲得更多的經濟收益。

(六)天然氣供應商和城市燃氣企業并不必然承擔儲備責任

日本是LNG進口量最大、使用LNG時間最長的亞洲國家，在法律上，日本并沒有強制進口商和運營商(主要是電力公司和城市燃氣公司)必須保證天然氣和LNG儲備的要求。進口商和運營商的商業儲備是由它們和客戶之間的商業合同條款約定的。目前，日本商業天然氣儲量約為115億立方米，儲存地點全部都是LNG接收站。

三、提高我國儲氣調峰設施能力的思路和建議

從2017年開始，我國天然氣發展又重新步入發展的“快車道”，政府和天然氣產業的從業者都希望行業健康發展。

天然氣穩定供應關系到千家萬戶的日常生活，既是民生工程，也是踐行習近平主席新時代社會主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續的具體體現。

天然氣儲氣調峰能力滯后，受上下游產業鏈束縛，僅靠局部的“點式改革”和行政指標攤派無法有效解決問題。

作為產業鏈的重要環節，打破儲氣調峰能力的供給約束要進行全產業鏈市場化改革。

(一)規范供氣合同

首先，《城鎮燃氣管理條例》第17條規定，供氣責任首先是下游城鎮燃氣經營企業對最終用戶承擔的持續、穩定、安全、合格供氣的責任。由下游企業根據實際需要，通過供氣合同確定上游企業的儲氣和調峰義務，既可以使有限的儲氣庫資源得到更有效的利用，也有利于確定上游企業的義務和責任。

其次，在天然氣市場未能形成有效競爭之前，政府部門應當組織制定供氣、運輸服務標準合同，制定安全供氣服務標準，并與普遍服務、非歧視服務、價格管理等制度相結合，防止供氣企業利用談判優勢逃避保供義務、強迫下游企業或用戶接受不公平的合同條款、排除己方所應承擔的保供責任。如果供氣企業擅自修改標準合同的重要條款，強迫用戶簽訂不公平合同，用戶可以依據合同法規定請求法院認定不公平條款為無效。

(二)全面推進地下儲氣庫建設

首先在全國范圍內組織新一輪建庫資源普査，國家組織開展地下儲氣庫可行性研究。競爭出讓地下儲氣庫資源一是將枯竭油氣藏設立為一種新的礦權，從三大油氣企業中收回具備條件但未建立儲氣庫的枯竭油氣藏資源，通過競爭性出讓的方式招標拍賣;二是允許各類投資主體從事地下儲氣庫建設，開辟快速審批通道，對這類項目優先辦理用地預審，優先調整土地規劃和城鎮規劃。對于參與地下儲氣庫投資、建設的各類調峰責任主體給予政策獎勵，可按比例抵扣當年儲氣調峰容量。

(三)明確天然氣調峰應急責任

由上游供氣企業和管道企業承擔季節調峰責任，并加快沿海LNG接收站建設速度，擴大現有接收站容量，進一步放開接收站儲罐容量的準入;由上游企業、管道企業、地方政府、下游企業和大用戶等交易主體在供氣合同中明確日調峰責任與供氣方式，如可中斷協議、保供責任等。

(四)構建多層次的儲氣調峰體系

儲氣調峰設施建設要按照宜散則散、宜聚則聚，資源共享的原則，構建以地下儲氣庫和LNG接收站為主，重點地區的LNG(CNG)應急儲氣為輔助，可中斷用戶、管網管存等手段作為補充，管網互聯互通作為支撐多層次的儲氣調峰體系。

(五)堅持采用價格市場化手段

從天然氣產業鏈來看，儲氣是天然氣的一種主要用于調峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競爭的條件，不適于自然壟斷環節，價格改革方向是放開由市場形成。

目前，國內40%以上的氣量價格已經放開由市場形成。其余不到60%的天然氣門站價格雖然由政府管理，但由于實行最高上限價格管理，具有較好的價格彈性。因此，儲氣庫經營企業可以根據市場供需情況，在價格彈性空間內自主確定淡旺季不同的價格，淡旺季價差形成儲氣庫價格。

(六)堅持儲氣調峰設施建設投資主體多元化

1.加快推進儲運、管網設施互聯互通

儲運、管網設施的互聯互通是提高儲氣庫儲消比的重要前提，可以在更大程度和更大范圍發揮儲氣庫調峰作用。

建議鼓勵儲氣設施運營主體承擔外輸管道建設，由各地政府組織協調管道互聯互通工程，加快管網升級改造，屬于上游企業的管網設施要滿足尖峰時期儲氣庫外輸能力，

2.允許和鼓勵各類投資主體組建新的儲運公司，從事儲氣庫、LNG接收站、管網等相關基礎設施建設。增加中央預算內投資對儲運、管網建設的支持力度，將部分儲氣庫、管網項目納入PPP項目庫，由政府與企業合作建設。

3.盡快新上、擴建一批沿海LNG接收站設施，沿海地區短期內可以通過LNG接收站增罐快速提高儲氣調峰能力。建議將LNG接收儲運設施建設核準制改為省級政府備案制，簡化審批程序。

(七)開展儲氣庫、墊底氣補貼政策研究，研究儲氣庫建設成本通過天然氣銷售價格傳導的可行性。

(作者系城市燃氣行業人士，本文不代表eo立場)