在一萬五千字的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》文本中，一個細微的改動不那么引入注意：京津冀及周邊地區大氣污染防治“協調小組”升格為“領導小組”。

與中央的領導小組更偏宏觀不同，國務院的領導小組則針對某個特定領域而設置，而像這次聚焦在特定地區和特定領域的小組比較罕見。

此前京津冀的聯防聯控，環境部、京津冀三地政府都是部級機構，難以協調。

一詞之差的升格

在一萬五千字的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》文本中，一個細微的改動不那么引入注意：京津冀及周邊地區大氣污染防治“協調小組”升格為“領導小組”。

一詞之差，機制卻大不相同。

2018年7月11日，國務院辦公廳發布的通知更明確了這個差異：領導小組將統籌研究解決區域大氣環境突出問題，包括指導、督促、監督有關部門和地方落實，組織實施考評獎懲措施。

首先是組長人選的升格。

領導小組組長由正部級改為副國級，由國務院副總理韓正任組長。副組長分別是生態環境部部長李干杰、北京市市長陳吉寧、天津市市長張國清和河北省省長許勤四個正部級官員。

其次是小組成員的變化，增加了兩個新面孔——國務院副秘書長丁學東和公安部一位副部長。

(國務院網站截圖/圖)

南方周末記者發現，丁學東過往履歷的關鍵詞為“財政部”“央行”。此前，中國已經開展綠色金融的政策研究，它被視作是治理大氣污染的重要金融工具。

而公安部的加入，一方面可以加大懲治環境犯罪的力度，另一個不能忽視的因素是，一場治理柴油車污染的攻堅戰即將打響，而隸屬于公安系統的交通管理部門在機動車污染源頭治理中起主導性作用。

不只是京津冀及周邊地區，《藍天保衛戰三年行動計劃》首次將汾渭平原作為主戰場，領導小組還將統籌領導建立汾渭平原大氣污染防治協作機制。

“汾渭平原僅次于京津冀區域，是我國PM2.5濃度第二高的區域，同時它又是二氧化硫濃度最高的區域。”生態環境部副部長趙英民指出。2014年9月起，呂梁、鄭州、駐馬店、咸陽等城市先后因大氣污染治理不力被約談。

2017年霧霾下的臨汾市街頭，人們可以免費乘坐公交車。當地政府窮盡辦法，二氧化硫依然超標。(東方IC/圖)

始于1986年的國務院領導小組

國務院的領導小組也被稱作“超部級機構”，絕大部分由正國級、副國級領導人任組長。

與中央的領導小組更偏宏觀不同，國務院的領導小組則針對某個特定領域而設置，比如政務公開、京津冀協同、促進中小企業發展等等，而像這次聚焦在特定地區和特定領域的小組比較罕見。

有些領導小組為常設機構，比如成立最早的國務院扶貧開發領導小組在1986年就已經出現。

也有些領導小組是臨時機構，只承擔某一特定時段的任務，比如在2018年5月成立的第四次全國經濟普查領導小組，同樣由韓正任組長。

還有一些小組，隨著時代的發展而撤銷，工作轉入相關部委，比如核電自主化領導小組、血吸蟲病防治工作領導小組等。

一般而言，當某個重大任務難以由單獨部門統領，就需要建立跨部門協調機制。因為級別更高，領導小組可以完成部門不可能完成的任務，也可以直接下達命令。

以國務院扶貧開發領導小組為例，既能下達通知、考核辦法，也能開展督查、巡查。它下設的辦公室——國務院扶貧辦顯然出鏡率更高，上到扶貧開發的政策、規劃，下到扶貧資金的分配等，都由扶貧辦負責。

減排小組則在2011年審議并原則同意了“十二五”節能減排綜合性工作方案，以及節能目標的分解方案。

國務院的領導小組成立后，通常地方也會成立對口機構。2014年成立的京津冀協同發展領導小組，對口部門就有北京市推進京津冀協同發展工作領導小組等。按照這個慣例，北京、河北、天津三地或將很快成立對應的領導小組。

2014年4月2日，一輛汽車經過平寶線天津薊縣和北京平谷區交界處的限寬路障(攝)。京津冀協同發展戰略實施以來，三省市交界處的“斷頭路”和限高、限寬的“限行路”正逐漸被疏通。(新華社記者岳月偉/圖)

協調小組前世

在領導小組成立之前，協調小組已經運行了五年。

治理大氣污染難以獨善其身，聯防聯控的呼聲很高。在2011年PM2.5未被公眾熟知時，跨區域的美國南加州空氣管理區(AQMD)的空氣污染防治經驗就在業內廣為人知。

2013年9月，簡稱“大氣十條”的《大氣污染防治行動計劃》提出，建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制，由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加。

一個月后，10月23日，北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、山東省和環境部、國家發改委、工業和信息化部、財政部、住房和城鄉建設部、中國氣象局、國家能源局的負責人在北京召開首次工作會議，交流、協調與部署“大氣十條”各地貫徹落實情況和冬季大氣污染防治工作措施等。

這次工作會議初步奠定了“協作小組”的成員。由北京市市委書記任組長，副組長是原環保部和京津冀三地政府的主要負責人，小組辦公室設在北京市環保局，具體工作由北京市環保局區域協調處專門負責。

2014年3月，北京市環保局設立“大氣污染綜合治理協調處”。根據當時市環保局官網上的介紹，“協調處”受協作小組辦公室的委托，負責京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組辦公室文電、會務、信息等日常運轉工作。

協作小組召開了多次會議，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗也曾多次出席。

2018年1月25日，國務院副總理張高麗出席在北京召開的京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組第十一次會議并講話。(新華社/圖)

在重大活動的空氣質量保障中，協助小組起到了統籌作用。2014年7月31日的協作小組辦公室會議，就落實細化了APEC會議空氣質量保障方案。

之后的2015年11月，協作小組的第五次會議上，時任中共中央政治局委員、北京市委書記郭金龍指出，通過APEC會議、抗戰勝利70周年紀念活動等重大活動的空氣質量保障工作，越來越深刻體會到大氣污染防治，加強組織領導是前提，區域協同是保障。

但是雖然設置了協調機構，卻并不能完全解決京津冀三地因發展階段和能源、產業結構不同，為各自發展利益討價還價的難題。

APEC期間，京津冀單各地最初的機動車限行政策中，有的是單號單日可行駛，有的是不可行駛。重污染天氣預警也直到2016年，標準才統一。

在目標設置上，三地步伐也不一致。2017年初設置的PM2.5年均濃度下降目標中，北京是60微克/立方米;河北是66;天津則是提出完成國家“大氣十條”目標任務，下降25%。

比起目標設置、預警和應急措施，更重要的手段在于源頭管控。能源結構和產業結構調整多年，河北仍處于“初步階段”。

三地需求并不互相契合，北京需要優質的生態環境，天津意在發展濱海新區，河北則希望承接更多的資金和項目。

結構調整涉及地方經濟命脈，牽一發而動全身。而此前京津冀的聯防聯控，環境部、京津冀三地政府都是部級機構，難以協調。

為了解決協調問題，握有實權協調機構被寄予厚望。2017年8月，十部委聯合印發的《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》首次提出將設立京津冀大氣管理局，實現統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法。

領導小組成立后，辦公室設在生態環境部，承擔領導小組日常工作。辦公室主任由生態環境部副部長趙英民兼任，成員為領導小組成員單位有關司局級負責同志。

根據北京市環保局網站，局區域協調處職能是承擔京津冀及周邊地區大氣、水、土壤污染等防治協作、聯防聯控的具體聯絡協調工作;負責組織開展本市環保領域對口支援工作。