混合所有制改革是國企改革的重要突破口。目前，混合所有制改革還處于試點(diǎn)過程中，各地在推進(jìn)混改方面實(shí)施了一系列舉措。為此，基于政策和文獻(xiàn)研究，提出關(guān)于混改的五個關(guān)鍵問題，并對其進(jìn)行分析和提出建議，分別是：第一，首要目標(biāo)是提高國有企業(yè)和國有資本的運(yùn)營效率;第二，要與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合，尤其是去產(chǎn)能和去杠桿;第三，頂層保障是從政府和國資平臺公司兩個層面建立相適應(yīng)的國資管理體制;第四，著力點(diǎn)是營造公平市場環(huán)境和逐步放開壟斷領(lǐng)域;第五，切勿忽視發(fā)揮國企優(yōu)勢和放大國資功能。

自十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)之后，國有企業(yè)混合所有制改革從中央到地方、從理論到實(shí)踐、從政策到執(zhí)行等方面都受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

目前，混改仍處于試點(diǎn)和探索階段，尚無統(tǒng)一模式可供參照。如何使國企的混合所有制改革進(jìn)一步推進(jìn)和深化，本文將從現(xiàn)有政策、研究和實(shí)踐中提煉出關(guān)于混改的五個關(guān)鍵問題，對其進(jìn)行分析和提出建議。

明確首要目標(biāo)：提高國企和國有資本的運(yùn)營效率

與20世紀(jì)90年代國企改革以扭虧解困為主要目的不同，提高國有企業(yè)和國有資本的運(yùn)營效率應(yīng)是混改的首要目標(biāo)。混改不只是產(chǎn)權(quán)的變動，更重要的是把民企靈活的市場機(jī)制和創(chuàng)新的管理理念引入國企，進(jìn)而提高經(jīng)營效率。唯有如此，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)和增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力才能有章可循。

近年來，國有企業(yè)資產(chǎn)總額實(shí)現(xiàn)了快速增長。以央企為例，從2005年的10.6萬億元增長到2016年的69.5萬億元，年均增長率達(dá)18.7%。但必須認(rèn)識到，預(yù)算軟約束、內(nèi)部激勵不足、所有者缺位以及政策性任務(wù)等多種因素影響著國企真正的經(jīng)營效率。

混改的關(guān)鍵是要觸及國企效率偏低問題，要引入外部力量完善治理結(jié)構(gòu)，營造國有股東和中小股東平等行使權(quán)利、共生共贏的環(huán)境，以提高國企的決策和經(jīng)營效率，同時還要優(yōu)化國企激勵機(jī)制。換句話說，混改“藥方”主要是為了醫(yī)治部分國企缺乏活力的病癥。

此外，還要防范“混合所有制失靈”。具體來說，有兩種不良后果值得警惕：一種是國資仍擁有實(shí)際控制權(quán)，包括絕對控股和相對控股，會繼續(xù)依仗壟斷優(yōu)勢和強(qiáng)化行政壁壘，而民資則選擇“搭便車”來分享壟斷利潤，這樣的改革無實(shí)質(zhì)意義;另一種是民資擁有實(shí)際控制權(quán)，會誘導(dǎo)國資代理人放棄監(jiān)督，甚至選擇妥協(xié)合謀，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等問題，這就對混改背景下的國資監(jiān)管能力提出了更高要求。

與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合

基于國企的巨大體量和重要地位，要改革我國經(jīng)濟(jì)的供給結(jié)構(gòu)，國企必定首當(dāng)其沖。因此，國企混改必須與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合，要圍繞“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)來推進(jìn)。其中尤以去產(chǎn)能和去杠桿為重點(diǎn)。

首先在去產(chǎn)能方面，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、庫存嚴(yán)重積壓的行業(yè)多集中在國有企業(yè)，所以去產(chǎn)能的重點(diǎn)自然也是國企。2016年，我國主要行業(yè)的去產(chǎn)能任務(wù)如期完成。其中，中央國企化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1019萬噸，完成率141.7%，化解煤炭過剩產(chǎn)能3497萬噸，完成率109.9%。但這背后不容忽視的是，去產(chǎn)能并沒有完全發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用。因此，化解過剩產(chǎn)能應(yīng)更多地依靠市場作用，這也要求國企必須向完全的市場主體轉(zhuǎn)變。混改恰逢其時，將依托外部資本來完善國企的現(xiàn)代企業(yè)制度、加速市場化進(jìn)程和減少政府干預(yù)。

其次在去杠桿方面，根據(jù)中國社科院的測算，截至2015年底，我國金融部門、居民部門、包含地方融資平臺的政府部門以及非金融企業(yè)部門的杠桿率分別為21%、40%、57%和156%。其中，非金融企業(yè)的高杠桿又主要集中在國企，特別是產(chǎn)能過剩和資本密集型行業(yè)，比如煤炭、化工、鋼鐵等。在經(jīng)濟(jì)下行時，它們只能通過舉借新債來維系現(xiàn)有債務(wù)的利息支付和本金償還，這在進(jìn)一步提高杠桿的同時還增加了系統(tǒng)性金融風(fēng)險。很明顯，與銀行貸款、發(fā)行債券和政府補(bǔ)貼相比，混改能以股權(quán)形式吸納社會資本來降低杠桿率，還能助力處置“僵尸企業(yè)”，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。具體方式可包括債轉(zhuǎn)股、增資擴(kuò)股、股權(quán)置換、資產(chǎn)證券化、存量資產(chǎn)盤活、企業(yè)間兼并重組等。

做好頂層保障：建立相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制

市場化是國企改革的兩大愿景之一。市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對政府監(jiān)管國企的能力提出了新的要求。而且，政府與國企之間不僅在產(chǎn)權(quán)，還在政策、人事、黨務(wù)等多方面關(guān)聯(lián)。因此，隨著混改的深入，政府亟需建立相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制來做好頂層保障。需指出的是，一般意義上的國資管理指的是國資委的工作，但這是不完全的。本文將從政府和國資平臺公司兩個層面來論述。

首先在政府層面，1978年以來，政府對國企的管理實(shí)現(xiàn)了從“管工廠”到“管企業(yè)”，再到“管資產(chǎn)”，直至“管資本”的三次轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，最后一次轉(zhuǎn)型還未完成。國資委自2003年作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)成立以來，在代為履行出資人職責(zé)、指導(dǎo)國企改革重組、推動國資保值增值等方面發(fā)揮了重要作用。

其他機(jī)構(gòu)也對國企產(chǎn)生影響。我國的國企管理體制具有復(fù)雜性和嚴(yán)密性的特點(diǎn)。以央企為例，國資委、財政部、審計署、組織部、人力資源和社會保障部、全國總工會、中紀(jì)委等都會參與到國企管理。而且，各級黨委和企業(yè)黨組織在國企管理中也占據(jù)著舉足輕重的地位。

其次在國資平臺公司層面，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，本文統(tǒng)稱其為“國資平臺公司”。自2014年以來，國資委對此開展了兩批央企試點(diǎn)。比如，國投公司、誠通集團(tuán)、國新公司改組為國有資本運(yùn)營公司，神華集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)進(jìn)行國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)。2017年6月，國資委副秘書長兼新聞發(fā)言人彭華崗在媒體溝通會上表示，未來央企將主要分為三類：實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司和運(yùn)營公司。

在此專門介紹新加坡淡馬錫模式。作為典型的國外經(jīng)驗(yàn)，淡馬錫資產(chǎn)管理公司經(jīng)常被國內(nèi)官員和學(xué)者提及，認(rèn)為其實(shí)現(xiàn)了“管資本”的要求。在我國最接近淡馬錫模式的是金融國資的匯金模式：與國資委同年成立的中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，代表國家對重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)責(zé)。匯金模式采用“財政部-匯金公司-國有金融企業(yè)”的三層架構(gòu)，以出資額為限，以股權(quán)為紐帶，通過公司治理渠道行使出資人代表職責(zé)。這種國資管理模式也被上海、深圳、山東等地借鑒。但是相比新加坡，我國國企所處的行業(yè)范圍之廣、經(jīng)濟(jì)體量之大和實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著政策性任務(wù)以及復(fù)雜的國情，決定了淡馬錫或匯金模式并不能完全適用。

總之，現(xiàn)行國資管理體制有很大程度的合理性，所以應(yīng)在其基礎(chǔ)上完善，而不是推倒重來，以免制度成本過大。具體來說：

在政府層面，首先國資委要把出資人職責(zé)充分授權(quán)給國有資本平臺公司，同時與其做好職能上的區(qū)隔，建立起“國資委-國有資本平臺公司-國有企業(yè)”的管理架構(gòu)，同時減少對國企業(yè)務(wù)的干預(yù)，讓平臺公司履行起職責(zé)，其他部門則間接通過相關(guān)政策使其貫徹政府意志，比如產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)等。其次，要把金融、鐵路、文化等國企納入進(jìn)來，確保國資管理的整體性。