中央全面深化改革委員會第二次會議指出，加強國有企業資產負債約束，是落實黨的十九大精神，推動國有企業降杠桿、防范化解國有企業債務風險的重要舉措。要堅持全覆蓋與分類管理相結合，完善內部治理與強化外部約束相結合，通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，做到標本兼治，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平。

國企資產負債率較高的風險不言而喻。在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，不僅要在當前“去杠桿”，更希望從加強負債約束著手，形成防范國企債務風險、提高經濟發展質量的長效機制，為優化結構、實現經濟高質量發展作出部署。

國企負債率高于工企平均水平

所謂“資產負債率”，是指負債總額除以資產總額的百分比，也就是負債總額與資產總額的比例關系。國家信息中心經濟預測部副研究員胡祖銓介紹，這一指標與宏觀杠桿率關系很大。

當前我國國企的負債率處在怎樣的水平?中國經濟導報記者在查閱有關權威統計資料后發現，當前國企負債率雖出現一定下降，但仍高于國內企業平均水平。

例如，國家統計局公布數據顯示，1~7月份，全國規模以上工業企業實現利潤總額39038.1億元，同比增長17.1%(按可比口徑計算)。同時，7月末，規模以上工業企業資產負債率為56.6%，同比降低0.5個百分點。其中，國有控股企業資產負債率為59.4%，雖同比降低1.3個百分點，為2016年以來最低水平，但仍高于規模以上工業企業資產負債率2.8個百分點。

為何國企負債率偏高?國家金融與發展實驗室銀行中心研究員欒稀對中國經濟導報記者表示，主要是因為國有企業預算軟約束。民營企業缺乏政府隱性擔保，面臨的融資約束更緊，其所能達到的債務上限相對低于國有企業。如果沒有機制對國有企業融資進行約束，在政府隱性擔保兜底的情況下，國有企業的負債率理論上可以無限上升，直至成為“僵尸企業”、被迫退出市場。

欒稀認為，國有企業預算軟約束的形成原因是多方面的。一有企業自身原因，風險意識淡薄、財務管理、公司治理能力有待提高，甚至存在為了融資虛報錯報財務數據的情況;二有相關管理部門的原因，在經濟高速增長時期，對國有企業的考核過于注重企業資產的增長，而忽略了對企業債務的管控，企業債務風險缺乏相應的追責制度;三有金融機構的原因，金融機構對國有企業天然偏好，難以做到所有所有制一視同仁;四也有社會環境的原因，社會更傾向于認為國有企業在各方面都比民營企業更安全。

同時，另一個不可忽視的問題是目前國企在融資上過于單一，主要依賴銀行進行融資，缺乏其他融資途徑，這使其面臨著負債率較高的風險。

對此，胡祖銓表示，目前國企在融資上過于單一，主要依賴銀行進行融資，缺乏其他融資途徑，這使其面臨著負債率較高的風險，而且長期以來，國企對追求擴張規模過分看重，這也助推了其負債的水平。

因此，盡管國有企業資產負債率已經出現了下降，但階段性去杠桿并不能解決國有企業債務問題的根本，如果不對國有企業建立有效的預算約束，國有企業的債務問題難以得到根治，會周而復始、治標不治本。國有企業的資產負債率管理需要建立約束、形成長效機制。

建立長效機制保駕護航

國有企業資產負債率高、資產回報率低并存的現象是表象，根上還是國有企業預算軟約束所導致的治理結構不完善和運營低效。《指導意見》對此做了精心的設計，要求國有企業通過開展混合所有制改革、增加股權融資、市場化債轉股等措施實現降杠桿。這實際上意味著“倒逼”國有企業通過上述措施轉變發展模式和深化改革，從而使得企業治理結構改善和預算軟約束降低，最終建立國有企業長期杠桿負債自我約束的長效機制。

對此，國家發展改革委經濟研究所助理研究員梁志兵表示，從節奏上看，既強調積極約束，又強調穩妥約束。為打贏重大風險攻堅戰，必須堅定去杠桿的政策導向，但去杠桿也要統籌穩妥，不能出現防風險的風險。積極嚴格方面，《指導意見》提出了2020年前降低2個百分點的硬性要求，對列入重點關注名單和重點監管名單的企業加大業績考核力度，對列入重點關注名單的企業更是施加不得新增金融債務的嚴格約束。統籌穩妥方面，《指導意見》提出了厘清政府債務與企業債務邊界，防止政府隱性債務過多由企業承擔，同時強調了政府要多渠道補充國有企業資本，當以破產方式降低國有企業杠桿率時，還要做好相關的維護社會穩定工作，確保資產負債約束的節奏可控有序。

從約束措施上看，既強調外部力量約束，也突出企業內部自我約束。外部約束是硬約束，是推動內部約束發揮作用的保障。《指導意見》中外部約束包括，國有資產管理部門要明確重點關注名單和重點監管名單;列入重點監管名單的企業還要明確降低資產負債率的目標和時限，不得實施增加資產負債率的投資;金融機構要嚴控授信，不得新增債務融資，等等。在外部硬約束“壓力”下，《指導意見》要求企業要啟動相應的內部約束措施，如合理設定自身資產負債率水平和負債結構，加強資產負債約束日常管理，強化對子企業資產負債約束，特別是要增加內源性資本積累能力。

從組織實施上看，既強調企業是資產負債約束的第一責任主體，又突出了國有企業資產管理部門、牽頭部門、審計部門和各級人民代表大會各司其職。資產負債約束的終端主體是國有企業自身，因此，對落實資產負債約束不力的國有企業負責人及負有直接責任人員，《指導意見》提出要從嚴從重處罰。除企業外，《指導意見》對外部約束力量的組織實施也做了周密安排。如，國有企業資產負債約束牽頭部門要負責組織領導、統籌協調、檢查督導和監督問責;國有資產管理部門負責對履行出資人責任或管理責任的國有企業分解任務指標、細化要求加強指導和嚴格考核;審計部門對各政府部門和企業落實情況依法獨立開展審計監督，確保資產負債約束落實到位;各級人民政府定期向本級人大常委會報告國有企業資產負債約束情況，確保權利部門對全局工作的督促。由此，《指導意見》形成了企業——政府——人民代表大會聯動的全方位國有企業資產負債約束組織實施機制。

由此可見，國有企業降杠桿、減負債是我國經濟進入高質量發展階段必須過的坎、爬的坡，《指導意見》的出臺為建立國有企業資產負債約束機制明確了方向、原則和途徑。從長遠看，是通過政策引導將資產負債約束引入國有企業公司治理的重要考量，強化優化了國有企業的公司治理，為國有企業預算約束建立了長效機制。

胡祖銓指出，《指導意見》對國有企業資產負債的約束強調了科學性，在所有行業、所有類型國有企業全覆蓋的同時，對不同行業進行分類動態管理。同時，《指導意見》內外部約束相結合，實現國有企業、國有資產管理部門、金融機構、社會信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。

此外，厘清政府債務與企業債務邊界、盤活存量資產、完善多渠道資本補充機制、推動兼并重組、國有企業破產等配套措施為高負債國企降低資產負債率創造了良好政策和制度環境，解決了國有企業去杠桿難的癥結問題，這一系列政策亮點無疑是國有企業去杠桿的有力東風。