自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電合法性問題分析 ——以岳西自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電為例

2017-11-07 14:23:24 E小水電　點擊量：評論 (0)

最近岳西地區(qū)強(qiáng)制拆除小水電的問題，引起了社會各界的關(guān)注。根據(jù)相關(guān)的新聞報道，筆者認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制拆除保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電的行為，并不符合國家的相關(guān)法律規(guī)定。隨著各地生態(tài)保護(hù)意識的加強(qiáng)，我國類似岳西地區(qū)那樣歧視，甚至強(qiáng)拆小水電的事件層出不窮。然而，如何才能實現(xiàn)真正有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)?應(yīng)該如何依法清理、整頓好保護(hù)區(qū)內(nèi)的小水電?有以下幾個法律問題，非常需要我們搞清楚。

1.是小水電的建設(shè)違法，還是保護(hù)區(qū)的設(shè)立有問題

據(jù)報道，岳西地區(qū)被要求拆除的小水電，很多都是在保護(hù)區(qū)設(shè)立之前由當(dāng)?shù)卣块T正式批準(zhǔn)建設(shè)的。這說明在電站建設(shè)的初期，因為當(dāng)時還沒有保護(hù)區(qū)的存在，所以，小水電的存在沒有任何的法律問題。

然而，岳西地區(qū)的政府認(rèn)為，需要設(shè)立保護(hù)區(qū)的時候，應(yīng)該按照國家自然保護(hù)區(qū)條例依法設(shè)立。對于保護(hù)區(qū)的設(shè)立，條例的第十四條第二款規(guī)定“確定自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線，應(yīng)當(dāng)兼顧保護(hù)對象的完整性和適度性，以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要。”

筆者認(rèn)為，根據(jù)條例的要求，岳西地區(qū)保護(hù)區(qū)的設(shè)立似乎存在著明顯的法律缺陷。已經(jīng)依法得到政府批準(zhǔn)建立，并且已經(jīng)運行多年的小水電，肯定應(yīng)是屬于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要”的一部分，否則，政府也不應(yīng)該批準(zhǔn)它的建設(shè)。也就是說，當(dāng)?shù)卣谠O(shè)立保護(hù)區(qū)的時候，并沒有能依據(jù)保護(hù)區(qū)的條例，合理的確定邊界。所以，目前的問題不是經(jīng)批準(zhǔn)的小水電的建設(shè)違法，而是保護(hù)區(qū)的設(shè)立存在著法律上的瑕疵。

當(dāng)然，保護(hù)區(qū)條例也強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)兼顧保護(hù)對象的完整性和適度性”。因此，我們并不能因此就斷定保護(hù)區(qū)的設(shè)立(包括邊界的劃定)，就是不合法的。但是，如果“兼顧保護(hù)對象的完整性和適度性”與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要”之間存在著矛盾，當(dāng)然應(yīng)該先解決這些矛盾，然后再依法設(shè)立保護(hù)區(qū)。解決矛盾的方式有兩種：一是根據(jù)具體的保護(hù)對象認(rèn)為“兼顧保護(hù)對象的完整性和適度性”的重要性不如“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要”。那么，很簡單，只要把小水電的所在區(qū)域，劃出保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)即可。二是認(rèn)為，要保護(hù)的對象非常瀕危，因而“兼顧保護(hù)對象的完整性和適度性”比“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的需要”更重要一些的話。那么就應(yīng)該先依法拆除小水電站，然后再劃定保護(hù)區(qū)的邊界，以便依法對保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)。不過，在保護(hù)區(qū)的邊界劃定之前，如何依法拆除小水電?則屬于另外一個法律問題。

2.拆除已建小水電的有關(guān)法律問題

小水電項目的審批屬于國家行政許可的范圍，因此，已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的小水電的拆除問題，應(yīng)該適用國家行政許可法的有關(guān)規(guī)定。

國家的行政許可，是一項代表政府的信譽(yù)、形象的重要行政工作，必須依法行事。根據(jù)行政許可法的立法精神，已經(jīng)取得小水電建設(shè)行政許可的被許可人，其相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)益應(yīng)該受到法律的保護(hù)。當(dāng)然，對于行政許可的獲得，有兩種可能性，一種是合法的取得，另一種是不合法的取得。對于不合法取得的行政許可，又存在兩種的可能性，一種是被許可人通過欺騙或者其它違法方式取得的行政許可，另一種是行政機(jī)關(guān)違法批準(zhǔn)的。對于前一種情況，當(dāng)然，是要由被許可人自己負(fù)責(zé)。但是，對于第二種情況，則應(yīng)根據(jù)《行政許可法》的第七十六條“行政機(jī)關(guān)違法實施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償。”

不過具體到岳西，這次岳西地區(qū)要拆除小水電的原因，是認(rèn)為小水電的建設(shè)與所設(shè)立的保護(hù)區(qū)存在著矛盾。所以，筆者有理由認(rèn)為，以往政府部門批準(zhǔn)小水電建設(shè)的行政許可，并不存在著違法的問題。那么，在這種情況下，如果要拆除小水電，我們就應(yīng)根據(jù)《行政許可法實施細(xì)則》的第八條中“為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”的規(guī)定，由相關(guān)的政府部門對拆除小水電“給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的”依法給予補(bǔ)償。

總之，如果岳西地區(qū)的有關(guān)政府部門，認(rèn)為小水電的存在與保護(hù)區(qū)的設(shè)立有嚴(yán)重沖突的話，就應(yīng)該在保護(hù)區(qū)設(shè)立之前，妥善地解決好相關(guān)的法律問題(如：依法拆除小水電)。這樣設(shè)立的保護(hù)區(qū)，才能算是依法設(shè)立的。否則，違法的顯然不是早已經(jīng)存在的小水電，而是后來保護(hù)區(qū)的設(shè)立。

根據(jù)前面的一些分析，大家可能會認(rèn)為：筆者認(rèn)為岳西地區(qū)政府設(shè)立的保護(hù)區(qū)程序違法了。其實不然，筆者并不認(rèn)為岳西政府設(shè)立保護(hù)區(qū)的程序有什么問題，而是認(rèn)為，岳西地區(qū)政府對保護(hù)區(qū)條例的理解，出現(xiàn)了偏差。因為，在保護(hù)區(qū)內(nèi)并非就不能建設(shè)小水電站。也就是說，如果在保護(hù)區(qū)的劃定、設(shè)立之時，不先拆除小水電是合法的。那么在保護(hù)區(qū)被批準(zhǔn)之后，也就不存在再去拆除小水電的法律依據(jù)了。其根據(jù)如下：

3.保護(hù)區(qū)內(nèi)并非絕對不能建設(shè)小水電

首先，相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)是不容許建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施的，但是，在保護(hù)區(qū)的試驗區(qū)內(nèi)，法律并沒有這樣規(guī)定。保護(hù)區(qū)條例第32條規(guī)定：“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施”。根據(jù)聯(lián)合國對小水電的評價、定義和國家支持小水電的有關(guān)政策，科學(xué)合法建設(shè)的小水電絕不會是“污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的”。所以，我們可以非常明確地認(rèn)定：在保護(hù)區(qū)的試驗區(qū)內(nèi)只要通過了合法的建設(shè)程序，就是合法建設(shè)的小水電，理應(yīng)受到法律的保護(hù)。

其次，我們特別需要注意到，條例非常明確的強(qiáng)調(diào)“不得建設(shè)任何‘生產(chǎn)設(shè)施’”。法律條文為什么非要這樣闡述?因為保護(hù)區(qū)的實際設(shè)立有很多復(fù)雜的情況。一般來說保護(hù)區(qū)的設(shè)立應(yīng)該是非常嚴(yán)格的。根據(jù)保護(hù)區(qū)條例第18條的規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進(jìn)入;除依照本條例第二十七條的規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)外，也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動。緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。”

根據(jù)保護(hù)區(qū)的第18條規(guī)定，我們可以分析認(rèn)為，保護(hù)區(qū)的設(shè)立本來應(yīng)該是非常嚴(yán)格的，原則上是絕對不能有人群在保護(hù)區(qū)內(nèi)生活居住的。因為，一旦有人在保護(hù)區(qū)里面居住，那么條例規(guī)定的所謂(核心區(qū))“禁止任何單位和個人進(jìn)入”、(緩沖區(qū))“只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動”以及(試驗區(qū))“可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察”等等規(guī)定，都成了一紙空文。除非我們把保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民全部都搬遷出來。然而，在現(xiàn)實當(dāng)中這幾乎是很難辦到的事情。目前，我們已經(jīng)設(shè)立的很多保護(hù)區(qū)，不管是在試驗區(qū)、緩沖區(qū)還是核心區(qū)，都可能還有原住居民仍然在里面生活。就是因為我們保護(hù)區(qū)的設(shè)立，經(jīng)常會有這種不盡人意情況，所以，條例才會在第32條中，特別強(qiáng)調(diào)：不準(zhǔn)建設(shè)的是“生產(chǎn)設(shè)施”而不是“生活設(shè)施”。

一般人都認(rèn)為保護(hù)區(qū)內(nèi)能不能建設(shè)小水電是法律的規(guī)定。因為，一般來說小水電當(dāng)然應(yīng)該算是生產(chǎn)設(shè)施。不錯，如果無人居住的保護(hù)區(qū)，我們建設(shè)了小水電站，生產(chǎn)出的電力是為了供給保護(hù)區(qū)外的電網(wǎng)(或居民)使用，這當(dāng)然是生產(chǎn)設(shè)施。但如果在有人群居住在內(nèi)的保護(hù)區(qū)，原住居民當(dāng)然有用電的需求。在這種情況下，開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐男∷娰Y源，就不應(yīng)該再算是生產(chǎn)設(shè)施，而是一種生活設(shè)施。這就和蓋房子一樣，在無人居住的保護(hù)區(qū)內(nèi)，要蓋的房子一般都是生產(chǎn)設(shè)施，但是，居住在保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民，自己要蓋房子住，絕對應(yīng)該是一種生活設(shè)施，完全不應(yīng)該在條例限制的范圍內(nèi)。也就是說，我們保護(hù)區(qū)條例的第32條的制定，已經(jīng)提前考慮到在實際當(dāng)中第18條的要求所難以達(dá)到，保護(hù)區(qū)又非常需要設(shè)立的情況下，所帶來的矛盾和問題。事實上，在一些有人居住的保護(hù)區(qū)內(nèi)，我們特別要注意條例中的“生產(chǎn)設(shè)施”的具體措辭，特別要注意一些保證當(dāng)?shù)鼐用裆罨拘枰脑O(shè)施，如公路、房屋、供水、供電等設(shè)施，都應(yīng)該屬于一種生活設(shè)施，而不應(yīng)在保護(hù)區(qū)條例的限制開發(fā)的范圍之內(nèi)。

前不久，一些媒體曾炒作過神農(nóng)架保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)小水電的問題。其實就是個別記者混淆了法律所規(guī)定的生產(chǎn)設(shè)施和生活設(shè)施的區(qū)別。當(dāng)年，神農(nóng)架保護(hù)區(qū)內(nèi)的小水電開發(fā)，絕對是為了滿足了區(qū)內(nèi)居民的基本生產(chǎn)生活的需要。不僅方便了當(dāng)?shù)厝罕姷纳睿瑤恿说胤降慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，即便是其生態(tài)環(huán)境影響，也遠(yuǎn)比在區(qū)外建一些火電站，然后再拉一條輸電線進(jìn)去要好得多。其實，這也是國際社會一致的公認(rèn)，小水電開發(fā)不會破壞生態(tài)的最重要原因和理由。

4.岳西地區(qū)的政府部門應(yīng)該停止一刀切的拆除小水電

根據(jù)前面一章節(jié)的分析，我們知道根據(jù)法規(guī)保護(hù)區(qū)內(nèi)并非不能建設(shè)小水電。特別是在有人群居住的保護(hù)區(qū)內(nèi)，即使是在緩沖區(qū)、核心區(qū)，也應(yīng)該容許建設(shè)作為生活設(shè)施的小水電。最近環(huán)保部的黃潤秋副部長在做客新華網(wǎng)的《生態(tài)保護(hù)紅線的劃定不得影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展》訪談中，所強(qiáng)調(diào)的一些內(nèi)容，非常重要。這也可以說，是對一些缺乏大局觀的地方環(huán)保工作者的一種善意的提醒。

這里我們還需要強(qiáng)調(diào)一下，我國以前對小水電的支持政策主要是通過實施“農(nóng)村電氣化縣”的建設(shè)，最近一些年已經(jīng)改為“以電代柴”工程。請注意這個扶貧項目名稱上的變化，其實是非常重要、非常科學(xué)的。這本身就是在向全社會說明，小水電不僅可以算作建設(shè)“農(nóng)村電氣化”的生產(chǎn)設(shè)施，同時也可以屬于滿足原住居民最基本的“代柴”需要的生活設(shè)施。

不僅如此，客觀地說，很多保護(hù)區(qū)內(nèi)的小水電都是我國引以為榮的歷史。從上世紀(jì)七八十年代起，我國的小水電開發(fā)就享譽(yù)了世界。迄今為止，聯(lián)合國一直把中國的小水電開發(fā)，作為成功經(jīng)驗在全世界推廣。目前，聯(lián)合國的國際小水電中心，還是設(shè)在我國的杭州。每年，我們還要代表聯(lián)合國為世界很多欠發(fā)達(dá)國家國培養(yǎng)大量的小水電人才，促進(jìn)全球的小水電開發(fā)。從上世紀(jì)八十年代起，在國家經(jīng)濟(jì)還非常困難的情況下，我國每年就拿出專門的經(jīng)費，支持農(nóng)村地區(qū)的小水電開發(fā)建設(shè)。多年來，通過我國連續(xù)多年的“農(nóng)村電氣化縣”建設(shè)和“以電代柴”工程，極大地推進(jìn)我國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也很好地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

相比之下，我國保護(hù)區(qū)的設(shè)立普遍都比較晚?？陀^地說，很多地區(qū)后來之所以還能夠成為保護(hù)區(qū)，其很大的原因是與我國當(dāng)年成功的支持小水電開發(fā)，保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境(例如，減少了濫砍濫伐等)有直接的關(guān)系。后來隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方的小水電發(fā)電量已經(jīng)無法滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而引進(jìn)了大電網(wǎng)加強(qiáng)和保證供電。最近幾年，隨著我國電力產(chǎn)能的不斷過剩，電網(wǎng)銷電的壓力逐年加大。電力產(chǎn)能過剩，這本來是我們能源革命電力轉(zhuǎn)型的大好時機(jī)，但是，由于我國煤電去產(chǎn)能的工作難度相當(dāng)大，所以，以往那些誣蔑小水電破壞生態(tài)的不科學(xué)的環(huán)保宣傳，如今就被一些“煤電頑固派”派上了新的用場。

目前，我們并不能否認(rèn)，某些地方的環(huán)保官員還難免對小水電還存在偏見。此外，我們也不能排除，確實有一些地方，打著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的旗號，一刀切的關(guān)停小水電，其真實目的，是為了給已經(jīng)嚴(yán)重過剩的煤電，多擠出一點生存的空間。然而，這些為了狹隘的部門、局部利益，危害全球可持續(xù)發(fā)展的蠢事，我們各級政府一定要避免。要知道，目前小水電還是我們?nèi)祟惙浅Ｖ匾臏p排手段之一。無論是在中國，還是在全世界，目前小水電的減排作用，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們的風(fēng)電、上太陽能全部發(fā)電量的總和。試想，如果我們各地都去盲目地關(guān)停小水電，對我們國家和整個人類社會的傷害，將會有多么之大?

當(dāng)然，現(xiàn)實中情況會比較復(fù)雜。也并非所有的小水電都絕對不能被關(guān)停、拆除。因為，我國眾多的小水電中畢竟也存在著違規(guī)建設(shè)，或者規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)以及管理不夠科學(xué)合理的問題。特別是在一些保護(hù)區(qū)內(nèi)，違規(guī)小水電當(dāng)然要堅決地關(guān)停、拆除。然而，對于那些合法建設(shè)的小水電，我們的清理整頓工作要特別慎重。尤其是一些在保護(hù)區(qū)設(shè)立之前，就已經(jīng)合法建設(shè)的小水電站，其保護(hù)了生態(tài)環(huán)境以至于我們最終還能建立保護(hù)區(qū)的歷史功績，絕不應(yīng)該輕易地被抹殺。

因此，作為水電的專業(yè)人士，筆者強(qiáng)烈建議，像岳西地區(qū)那樣的政府部門，務(wù)必不要錯誤地理解保護(hù)區(qū)的法律、法規(guī)，把生態(tài)保護(hù)與小水電完全對立起來，一刀切的關(guān)停保護(hù)區(qū)內(nèi)所有的小水電。如果按照今天的要求，現(xiàn)存的小水電與保護(hù)區(qū)的某些功能，確實還存在著矛盾，也應(yīng)該鼓勵和支持對原來設(shè)計建設(shè)水平不夠高的小水電，實行必要的升級改造。因為，根據(jù)國際社會的普遍經(jīng)驗，破壞生態(tài)環(huán)境的往往不是小水電本身，而是我們不科學(xué)的建設(shè)或管理。除此之外，即便確有個別的小水電必須要拆除，也應(yīng)該做到依法行政，維護(hù)好我們政府的形象和那些為了響應(yīng)國家的號召，積極開發(fā)小水電的投資者的合法權(quán)益。

5.結(jié)語

根據(jù)我國的自然保護(hù)區(qū)建立和小水電開發(fā)建設(shè)的一些實際情況，我國自然保護(hù)區(qū)的條例已經(jīng)對小水電的合法存在給出了保障。特別是對于大量在自然保護(hù)區(qū)建立之前就已經(jīng)建成投產(chǎn)的小水電，它們不僅有繼續(xù)存在的理由，而且還是我們很多地區(qū)，到今天還能夠建立保護(hù)區(qū)的重要保障。即使是在保護(hù)區(qū)劃定后批準(zhǔn)和建設(shè)的小水電，也是完全合法的。我們各級政府部門切不可因為，不理解小水電所具有的服務(wù)于當(dāng)?shù)卮迕竦?ldquo;生活設(shè)施”的屬性，而錯誤地視其為違法。

迄今為止，無論是國際社會(聯(lián)合國)或者我國政府，從來都沒有對(科學(xué)合法建設(shè)的)小水電的正面生態(tài)保證作用發(fā)生過動搖。當(dāng)前，個別政府官員、部門對小水電及有關(guān)法規(guī)政策的誤解和偏見，如不及時予以糾正，將非常不利于我國的能源革命和可持續(xù)發(fā)展。

原標(biāo)題:自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電合法性問題分析 ——以岳西自然保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電為例

責(zé)任編輯：lixin

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