自然保護區(qū)內小水電合法性問題分析 ——以岳西自然保護區(qū)內小水電為例

2017-11-07 14:23:24 E小水電　點擊量：評論 (0)

最近岳西地區(qū)強制拆除小水電的問題，引起了社會各界的關注。根據(jù)相關的新聞報道，筆者認為，當?shù)卣畯娭撇鸪Ｗo區(qū)內小水電的行為，并不符合國家的相關法律規(guī)定。隨著各地生態(tài)保護意識的加強，我國類似岳西地區(qū)

最近岳西地區(qū)強制拆除小水電的問題，引起了社會各界的關注。根據(jù)相關的新聞報道，筆者認為，當?shù)卣畯娭撇鸪Ｗo區(qū)內小水電的行為，并不符合國家的相關法律規(guī)定。隨著各地生態(tài)保護意識的加強，我國類似岳西地區(qū)那樣歧視，甚至強拆小水電的事件層出不窮。然而，如何才能實現(xiàn)真正有效的生態(tài)環(huán)境保護?應該如何依法清理、整頓好保護區(qū)內的小水電?有以下幾個法律問題，非常需要我們搞清楚。

1.是小水電的建設違法，還是保護區(qū)的設立有問題

據(jù)報道，岳西地區(qū)被要求拆除的小水電，很多都是在保護區(qū)設立之前由當?shù)卣块T正式批準建設的。這說明在電站建設的初期，因為當時還沒有保護區(qū)的存在，所以，小水電的存在沒有任何的法律問題。

然而，岳西地區(qū)的政府認為，需要設立保護區(qū)的時候，應該按照國家自然保護區(qū)條例依法設立。對于保護區(qū)的設立，條例的第十四條第二款規(guī)定“確定自然保護區(qū)的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當?shù)亟洕ㄔO和居民生產、生活的需要。”

筆者認為，根據(jù)條例的要求，岳西地區(qū)保護區(qū)的設立似乎存在著明顯的法律缺陷。已經依法得到政府批準建立，并且已經運行多年的小水電，肯定應是屬于“經濟建設和居民生產、生活的需要”的一部分，否則，政府也不應該批準它的建設。也就是說，當?shù)卣谠O立保護區(qū)的時候，并沒有能依據(jù)保護區(qū)的條例，合理的確定邊界。所以，目前的問題不是經批準的小水電的建設違法，而是保護區(qū)的設立存在著法律上的瑕疵。

當然，保護區(qū)條例也強調“應當兼顧保護對象的完整性和適度性”。因此，我們并不能因此就斷定保護區(qū)的設立(包括邊界的劃定)，就是不合法的。但是，如果“兼顧保護對象的完整性和適度性”與“經濟建設和居民生產、生活的需要”之間存在著矛盾，當然應該先解決這些矛盾，然后再依法設立保護區(qū)。解決矛盾的方式有兩種：一是根據(jù)具體的保護對象認為“兼顧保護對象的完整性和適度性”的重要性不如“經濟建設和居民生產、生活的需要”。那么，很簡單，只要把小水電的所在區(qū)域，劃出保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)即可。二是認為，要保護的對象非常瀕危，因而“兼顧保護對象的完整性和適度性”比“經濟建設和居民生產、生活的需要”更重要一些的話。那么就應該先依法拆除小水電站，然后再劃定保護區(qū)的邊界，以便依法對保護區(qū)進行保護。不過，在保護區(qū)的邊界劃定之前，如何依法拆除小水電?則屬于另外一個法律問題。

2.拆除已建小水電的有關法律問題

小水電項目的審批屬于國家行政許可的范圍，因此，已經獲得批準的小水電的拆除問題，應該適用國家行政許可法的有關規(guī)定。

國家的行政許可，是一項代表政府的信譽、形象的重要行政工作，必須依法行事。根據(jù)行政許可法的立法精神，已經取得小水電建設行政許可的被許可人，其相應的財產權益應該受到法律的保護。當然，對于行政許可的獲得，有兩種可能性，一種是合法的取得，另一種是不合法的取得。對于不合法取得的行政許可，又存在兩種的可能性，一種是被許可人通過欺騙或者其它違法方式取得的行政許可，另一種是行政機關違法批準的。對于前一種情況，當然，是要由被許可人自己負責。但是，對于第二種情況，則應根據(jù)《行政許可法》的第七十六條“行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償。”

不過具體到岳西，這次岳西地區(qū)要拆除小水電的原因，是認為小水電的建設與所設立的保護區(qū)存在著矛盾。所以，筆者有理由認為，以往政府部門批準小水電建設的行政許可，并不存在著違法的問題。那么，在這種情況下，如果要拆除小水電，我們就應根據(jù)《行政許可法實施細則》的第八條中“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”的規(guī)定，由相關的政府部門對拆除小水電“給公民、法人或者其他組織造成財產損失的”依法給予補償。

總之，如果岳西地區(qū)的有關政府部門，認為小水電的存在與保護區(qū)的設立有嚴重沖突的話，就應該在保護區(qū)設立之前，妥善地解決好相關的法律問題(如：依法拆除小水電)。這樣設立的保護區(qū)，才能算是依法設立的。否則，違法的顯然不是早已經存在的小水電，而是后來保護區(qū)的設立。

根據(jù)前面的一些分析，大家可能會認為：筆者認為岳西地區(qū)政府設立的保護區(qū)程序違法了。其實不然，筆者并不認為岳西政府設立保護區(qū)的程序有什么問題，而是認為，岳西地區(qū)政府對保護區(qū)條例的理解，出現(xiàn)了偏差。因為，在保護區(qū)內并非就不能建設小水電站。也就是說，如果在保護區(qū)的劃定、設立之時，不先拆除小水電是合法的。那么在保護區(qū)被批準之后，也就不存在再去拆除小水電的法律依據(jù)了。其根據(jù)如下：

3.保護區(qū)內并非絕對不能建設小水電

首先，相關的法律法規(guī)規(guī)定保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)內是不容許建設任何生產設施的，但是，在保護區(qū)的試驗區(qū)內，法律并沒有這樣規(guī)定。保護區(qū)條例第32條規(guī)定：“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內，不得建設任何生產設施。在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內，不得建設污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產設施”。根據(jù)聯(lián)合國對小水電的評價、定義和國家支持小水電的有關政策，科學合法建設的小水電絕不會是“污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的”。所以，我們可以非常明確地認定：在保護區(qū)的試驗區(qū)內只要通過了合法的建設程序，就是合法建設的小水電，理應受到法律的保護。

其次，我們特別需要注意到，條例非常明確的強調“不得建設任何‘生產設施’”。法律條文為什么非要這樣闡述?因為保護區(qū)的實際設立有很多復雜的情況。一般來說保護區(qū)的設立應該是非常嚴格的。根據(jù)保護區(qū)條例第18條的規(guī)定：“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)內保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進入;除依照本條例第二十七條的規(guī)定經批準外，也不允許進入從事科學研究活動。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準進入從事科學研究觀測活動。緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。”

根據(jù)保護區(qū)的第18條規(guī)定，我們可以分析認為，保護區(qū)的設立本來應該是非常嚴格的，原則上是絕對不能有人群在保護區(qū)內生活居住的。因為，一旦有人在保護區(qū)里面居住，那么條例規(guī)定的所謂(核心區(qū))“禁止任何單位和個人進入”、(緩沖區(qū))“只準進入從事科學研究觀測活動”以及(試驗區(qū))“可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察”等等規(guī)定，都成了一紙空文。除非我們把保護區(qū)內的居民全部都搬遷出來。然而，在現(xiàn)實當中這幾乎是很難辦到的事情。目前，我們已經設立的很多保護區(qū)，不管是在試驗區(qū)、緩沖區(qū)還是核心區(qū)，都可能還有原住居民仍然在里面生活。就是因為我們保護區(qū)的設立，經常會有這種不盡人意情況，所以，條例才會在第32條中，特別強調：不準建設的是“生產設施”而不是“生活設施”。

一般人都認為保護區(qū)內能不能建設小水電是法律的規(guī)定。因為，一般來說小水電當然應該算是生產設施。不錯，如果無人居住的保護區(qū)，我們建設了小水電站，生產出的電力是為了供給保護區(qū)外的電網(或居民)使用，這當然是生產設施。但如果在有人群居住在內的保護區(qū)，原住居民當然有用電的需求。在這種情況下，開發(fā)利用當?shù)氐男∷娰Y源，就不應該再算是生產設施，而是一種生活設施。這就和蓋房子一樣，在無人居住的保護區(qū)內，要蓋的房子一般都是生產設施，但是，居住在保護區(qū)內的居民，自己要蓋房子住，絕對應該是一種生活設施，完全不應該在條例限制的范圍內。也就是說，我們保護區(qū)條例的第32條的制定，已經提前考慮到在實際當中第18條的要求所難以達到，保護區(qū)又非常需要設立的情況下，所帶來的矛盾和問題。事實上，在一些有人居住的保護區(qū)內，我們特別要注意條例中的“生產設施”的具體措辭，特別要注意一些保證當?shù)鼐用裆罨拘枰脑O施，如公路、房屋、供水、供電等設施，都應該屬于一種生活設施，而不應在保護區(qū)條例的限制開發(fā)的范圍之內。

前不久，一些媒體曾炒作過神農架保護區(qū)內違規(guī)建設小水電的問題。其實就是個別記者混淆了法律所規(guī)定的生產設施和生活設施的區(qū)別。當年，神農架保護區(qū)內的小水電開發(fā)，絕對是為了滿足了區(qū)內居民的基本生產生活的需要。不僅方便了當?shù)厝罕姷纳睿瑤恿说胤降慕洕l(fā)展，即便是其生態(tài)環(huán)境影響，也遠比在區(qū)外建一些火電站，然后再拉一條輸電線進去要好得多。其實，這也是國際社會一致的公認，小水電開發(fā)不會破壞生態(tài)的最重要原因和理由。

4.岳西地區(qū)的政府部門應該停止一刀切的拆除小水電

根據(jù)前面一章節(jié)的分析，我們知道根據(jù)法規(guī)保護區(qū)內并非不能建設小水電。特別是在有人群居住的保護區(qū)內，即使是在緩沖區(qū)、核心區(qū)，也應該容許建設作為生活設施的小水電。最近環(huán)保部的黃潤秋副部長在做客新華網的《生態(tài)保護紅線的劃定不得影響地方經濟發(fā)展》訪談中，所強調的一些內容，非常重要。這也可以說，是對一些缺乏大局觀的地方環(huán)保工作者的一種善意的提醒。

這里我們還需要強調一下，我國以前對小水電的支持政策主要是通過實施“農村電氣化縣”的建設，最近一些年已經改為“以電代柴”工程。請注意這個扶貧項目名稱上的變化，其實是非常重要、非常科學的。這本身就是在向全社會說明，小水電不僅可以算作建設“農村電氣化”的生產設施，同時也可以屬于滿足原住居民最基本的“代柴”需要的生活設施。

不僅如此，客觀地說，很多保護區(qū)內的小水電都是我國引以為榮的歷史。從上世紀七八十年代起，我國的小水電開發(fā)就享譽了世界。迄今為止，聯(lián)合國一直把中國的小水電開發(fā)，作為成功經驗在全世界推廣。目前，聯(lián)合國的國際小水電中心，還是設在我國的杭州。每年，我們還要代表聯(lián)合國為世界很多欠發(fā)達國家國培養(yǎng)大量的小水電人才，促進全球的小水電開發(fā)。從上世紀八十年代起，在國家經濟還非常困難的情況下，我國每年就拿出專門的經費，支持農村地區(qū)的小水電開發(fā)建設。多年來，通過我國連續(xù)多年的“農村電氣化縣”建設和“以電代柴”工程，極大地推進我國地方經濟的發(fā)展，同時也很好地保護了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

相比之下，我國保護區(qū)的設立普遍都比較晚。客觀地說，很多地區(qū)后來之所以還能夠成為保護區(qū)，其很大的原因是與我國當年成功的支持小水電開發(fā)，保護了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境(例如，減少了濫砍濫伐等)有直接的關系。后來隨著地方經濟的發(fā)展，一些地方的小水電發(fā)電量已經無法滿足當?shù)亟洕l(fā)展的需要，從而引進了大電網加強和保證供電。最近幾年，隨著我國電力產能的不斷過剩，電網銷電的壓力逐年加大。電力產能過剩，這本來是我們能源革命電力轉型的大好時機，但是，由于我國煤電去產能的工作難度相當大，所以，以往那些誣蔑小水電破壞生態(tài)的不科學的環(huán)保宣傳，如今就被一些“煤電頑固派”派上了新的用場。

目前，我們并不能否認，某些地方的環(huán)保官員還難免對小水電還存在偏見。此外，我們也不能排除，確實有一些地方，打著保護生態(tài)環(huán)境的旗號，一刀切的關停小水電，其真實目的，是為了給已經嚴重過剩的煤電，多擠出一點生存的空間。然而，這些為了狹隘的部門、局部利益，危害全球可持續(xù)發(fā)展的蠢事，我們各級政府一定要避免。要知道，目前小水電還是我們人類非常重要的減排手段之一。無論是在中國，還是在全世界，目前小水電的減排作用，還是遠遠超過我們的風電、上太陽能全部發(fā)電量的總和。試想，如果我們各地都去盲目地關停小水電，對我們國家和整個人類社會的傷害，將會有多么之大?

當然，現(xiàn)實中情況會比較復雜。也并非所有的小水電都絕對不能被關停、拆除。因為，我國眾多的小水電中畢竟也存在著違規(guī)建設，或者規(guī)劃、設計、建設以及管理不夠科學合理的問題。特別是在一些保護區(qū)內，違規(guī)小水電當然要堅決地關停、拆除。然而，對于那些合法建設的小水電，我們的清理整頓工作要特別慎重。尤其是一些在保護區(qū)設立之前，就已經合法建設的小水電站，其保護了生態(tài)環(huán)境以至于我們最終還能建立保護區(qū)的歷史功績，絕不應該輕易地被抹殺。

因此，作為水電的專業(yè)人士，筆者強烈建議，像岳西地區(qū)那樣的政府部門，務必不要錯誤地理解保護區(qū)的法律、法規(guī)，把生態(tài)保護與小水電完全對立起來，一刀切的關停保護區(qū)內所有的小水電。如果按照今天的要求，現(xiàn)存的小水電與保護區(qū)的某些功能，確實還存在著矛盾，也應該鼓勵和支持對原來設計建設水平不夠高的小水電，實行必要的升級改造。因為，根據(jù)國際社會的普遍經驗，破壞生態(tài)環(huán)境的往往不是小水電本身，而是我們不科學的建設或管理。除此之外，即便確有個別的小水電必須要拆除，也應該做到依法行政，維護好我們政府的形象和那些為了響應國家的號召，積極開發(fā)小水電的投資者的合法權益。

5.結語

根據(jù)我國的自然保護區(qū)建立和小水電開發(fā)建設的一些實際情況，我國自然保護區(qū)的條例已經對小水電的合法存在給出了保障。特別是對于大量在自然保護區(qū)建立之前就已經建成投產的小水電，它們不僅有繼續(xù)存在的理由，而且還是我們很多地區(qū)，到今天還能夠建立保護區(qū)的重要保障。即使是在保護區(qū)劃定后批準和建設的小水電，也是完全合法的。我們各級政府部門切不可因為，不理解小水電所具有的服務于當?shù)卮迕竦?ldquo;生活設施”的屬性，而錯誤地視其為違法。

迄今為止，無論是國際社會(聯(lián)合國)或者我國政府，從來都沒有對(科學合法建設的)小水電的正面生態(tài)保證作用發(fā)生過動搖。當前，個別政府官員、部門對小水電及有關法規(guī)政策的誤解和偏見，如不及時予以糾正，將非常不利于我國的能源革命和可持續(xù)發(fā)展。

原標題:自然保護區(qū)內小水電合法性問題分析 ——以岳西自然保護區(qū)內小水電為例