“十五”全國水電農村電氣化縣建設效果經驗分析研究3

2017-12-19 17:55:52 國務院發展研究中心信息網　作者：李其道　點擊量：評論 (0)

（一）中央高度重視，地方統籌實施，部門緊密配合，群眾積極參與黨中央、國務院高度重視發展農村水電，建設農村電氣化。各有關省（區、市）和實施縣黨委、政府都把加強農村水電及電氣化建設作為踐行科學發展觀、

（一）中央高度重視，地方統籌實施，部門緊密配合，群眾積極參與

黨中央、國務院高度重視發展農村水電，建設農村電氣化。各有關省（區、市）和實施縣黨委、政府都把加強農村水電及電氣化建設作為踐行科學發展觀、構建社會主義和諧社會、解決“三農”問題的重要工作來抓。省（區、市）、縣都成立了由主要領導同志擔任組長的水電農村電氣化建設領導小組，并按照《水電農村電氣化標準》要求，健全設在水行政主管部門的辦事機構，明確職能，落實責任，加強工作。領導小組的計劃、財政、金融、國資、國土、水利、電力等成員單位，緊密配合，通力協作。省（區、市）、縣、鄉層層建立責任制并簽訂責任書，并納入各級政府年度工作考核。領導小組和辦事機構加強統籌協調，出臺政策措施，優化建設環境，激發創造活力，精心組織實施，依法監督管理。廣大農民群眾作為受益主體和多種形式進入開發、建設、管理、運營各個環節的參與者，廣泛積極參與。在中央高度重視，地方統籌實施，部門緊密配合，群眾積極參與下，水電農村電氣化和諧協調發展，取得了重要成就。

（二）貫徹黨和國家法律法規政策文件規定，緊密結合實際，出臺政策措施

黨中央、國務院關于加強農業、農村工作的文件，將農村水電列為覆蓋千家萬戶，促進農民增收效果更顯著的農村基礎設施、公共設施和“六小工程”，要求放在更加重要的位置，增加投資規模，充實建設內容，擴大建設范圍；要求啟動小水電代燃料試點，加快試點進度，擴大建設規模和實施范圍，保護生態，改善環境。

《水法》、《電力法》、《可再生能源法》和《電力體制改革方案》等法律法規，明確規定：縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作；縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責電力事業的監督管理；國家幫助和扶持少數民族地區、邊遠地區和貧困地區發展電力事業；國家提倡農村開發水能資源，建設中、小型水電站，促進農村電氣化；國家財政設立可再生能源發展專項資金，用于支持可再生能源開發利用；縣級以上人民政府應當對農村地區的可再生能源利用項目提供財政支持；電網企業應當全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務；國家扶持在電網未覆蓋的地區建設可再生能源獨立電力系統，為當地生產和生活提供電力服務；電力體制改革要打破壟斷，引入競爭，要實行“廠網分開、競價上網”，“主輔分開、消除關聯關系”，“輸配分開、競爭供電”，建立公平競爭、開放有序、健康發展的社會主義電力市場體系。

黨和國家為扶持農村水電及電氣化發展，制定了“自建、自管、自用”、“誰建、誰有、誰管、誰受益”和“小水電要有自己的供電區”、“以電養電”、6%增值稅率等一系列方針政策。為農村水電及電氣化發展提供了強大的政策支撐和法律保障。

黨和國家法律法規政策文件規定，為農村水電及電氣化注入了強大的精神動力，提供了強大的政策支撐和法律保障。各地緊密結合實際，認真貫徹落實黨和國家法律法規政策文件規定，出臺了一系列有關保護扶持、提倡鼓勵、優惠讓利、監督制衡、指導服務的政策措施，極大地推動了水電農村電氣化快速健康發展。吉林省人大頒發了《吉林省地方水電管理條例》，使農水電開發、建設與管理走向法制化。貴州省委、省政府十分重視農村水電及電氣化工作，省機構編制委員會對電氣化領導小組設在水行主管部門的辦事機構的實施主體單位——省水利廳水電發展局，從資源、規劃、建設、標準、安全、體制、培訓到統計等八個方面，明確了職能，落實了責任。

廣東省《關于扶持山區發展小水電的實施意見》（粵府辦[2002]86號）規定：發展小水電繼續執行每千瓦補助500元的政策，每年扶持新建小水電10萬千瓦，繼續扶持山區小水電實行挖潛改造；縣、鎮所辦小水電企業，可向用電企業直接供電，在縣城范圍內供電，電網只收取少量過網費，過網費由省物價主管部門審核；小水電上網電價可按不高于本省同期火電平均上網電價水平執行，并以省網綜合平均收購電價作為最低保護價，上下網電量實行按月互抵；小水電償還貸款實行先還本后付息，有困難的可申請減息或經銀行批準下浮10％計還利息。

湖南省《關于加快發展農村水電的意見》（湘政辦發[2003]29號）規定：鼓勵個人、集體和各類經濟實體、外資開發農村水電；財政部門要支持貧困山區農村水電建設，財政扶持資金可以用作農村水電開發的資本金，其投入方式以貧困鄉村為實體，按持股比例取得收益，作為貧困鄉村集體經濟收入；貧困地區和少數民族地區水電開發，可視財力適當予以補貼；農村水電5萬千瓦以下電站及電網企業，按簡易辦法依照6％征收率計算交納增值稅，并可自行開具專用發票；允許跨省和跨行政區域交換電力電量。云南省《關于加快中小水電發展的決定》（云政發[2003]138號）規定：凡是進入本省參與中小水電開發的開發商，在中小水電建設過程中，涉及土地、林木淹沒、移民搬遷及征稅等問題，國土資源、移民、林業、稅務等部門要納入重點工程同等對待；執行好國家對中小水電電力出口退稅優惠政策。

河北省明確扶貧貸款可用于農村水電及電氣化建設。廣西自治區將農村水電及電氣化建設列為西部大開發內容，執行西部大開發政策，農村水電所得稅免二減三；對有關費用補償，在不損害農民合法權益和國家法律法規政策允許范圍內，能免則免，不能免的按下線收取。安徽省休寧縣在5年的期限內，將增值稅地方提留部分用于扶持小水電發展；徽州區、祈門縣將增值稅地方提留部分按小水電建設投資的20％拔付配套資金。各地普遍出臺引入國資內資、鼓勵民資外資、扶持農村集體和農民投資開發農村水電的政策措施，并涉及開發許可、審批程序、市場監管、信貸資金、稅收優惠、資產重組、股份制辦電、聯網運行、電價調整等政策，他們站在全局高度，妥善處理各方利益關系，激活一切積極因素，充分調動社會辦電和農民辦電的積極性，推動農村水電及電氣化和諧協調發展。

（三）中央補助資金引導，地方資金配套，確立省級項目法人，整合各方資金

農村水電及電氣化建設，始終堅持中央補助為輔，地方和社會投入為主的原則。在中央補助資金的引導下，各地普遍落實地方配套資金。山西、遼寧和廣東省級配套資金與中央投資比例達到6:1，平均每縣每年達到600萬元；河北、浙江達到3:1，平均每縣300萬元；湖南、湖北、甘肅、貴州、重慶、河南、云南、黑龍江、吉林以及新疆建設兵團都達到了1:1以上。各地除普遍出臺政策措施激發各種資本多渠道投資開發農村水電的積極性外，還積極爭取政策性銀行的支持，增辟新的融資渠道。水利部與國家開發銀行簽訂了貸款合作紀要。按照紀要的要求，廣西、貴州等省與開發行當地分行簽署了貸款協議，獲取了政策性貸款。

各有關省(區、市)都確立了省級水電農村電氣化建設項目法人，他們中大部分是省級水電集團公司和省級水電公司。全國水利系統實行農村水電資產戰略性重組，共組建了19家以資產為紐帶的省級水電集團公司和省級水電公司，建立國有資產出資人制度，發揮融資載體、投資主體和開發經營實體的功能與作用。在水電農村電氣化建設中，他們大都經省級政府授權或經省級水行政主管部門委托，作為農村水電國有資產出資人代表，行使電氣化項目法人職責，對中央補助資金和省級配套資金進行投放和監管。在中央補助資金引導、地方資金配套，所形成的省級及以上國有資本的引導下，調動各級各方面的積極性實施水電農村電氣化建設，不僅保障了水利水電國有資產資本的安全完整和保值增值，而且通過多種形式協助電氣化縣融資引資，比較好地發揮了市場配置資源的基礎性作用。從而整合了各方資金，對推進水電農村電氣化建設起到了關鍵作用。

據統計，“十五”期間410個水電農村電氣化縣建設共完成投資1151億元，其中中央投入補助資金15億元，占1．3%；地方財政配套資金25億元，占2．2%，國內貸款494億元，占42．9%；縣級財政自籌、社會籌資及農村集體與農民集資）377億元，占32．8%；其他投資240億元，占20．8%。投入比是：中央補助資金與地方配套資金為1：1．7；中央補助資金與縣級自籌等為1：25。中央補助資金與水電農村電氣化總投資的比例為1：77。

19家省級水電集團和水電公司中有9家還作為水利系統農網改造資金的承貸主體，負責本省區自發自管縣的農網改造，有的還繼續作為水利系統縣城電網改造資金承貸主體負責縣城電網改造。他們將水電農村電氣化建設與農網城網改造緊密結合進行，極大地減輕了電網建設的資金壓力，更好更快地推進了水電農村電氣化發展。四川60多個、廣西40多個水電農村電氣化縣，在無電網補助資金的情況下，緊密結合農網城網改造進行電氣化建設，分別完成了電網投資43.75億元和20.01億元，使這些電氣化縣基本形成了能滿足安全、經濟、可靠供電的電網布局。

廣東省2001－2004年4年間，22個縣的水電農村電氣化建設，通過中央和省級資金2.98億元的引導,吸引了社會各方的資金56億元，新增和改造裝機98萬千瓦。在少量中央補助資金和省級以上國有資本的引導下，五年間全國新增農村水電裝機1060萬千瓦，超額77%完成了國家原計劃新增農村水電裝機600萬千瓦的目標任務，有力地推動了農村水電及電氣化事業快速健康發展。

（四）制定綱要，編制規劃，頒發標準和規程，分類指導和實施

水利部商有關部委，并經專家論證，制定了《中國水電農村電氣化2001-2015年發展綱要》，頒布了《水電農村電氣化標準》、《水電農村電氣化驗收規程》。各地根據《綱要》的規定和它突出強調的“堅持可持續發展，結合水資源（水量、水能、水質、水域）統一管理合理利用和中小流域綜合治理開發，大力發展農村水電、建設農村電氣化”、“緊密結合水利發展中要解決的‘洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化’三大問題，充分發揮農村水電在中小河流中的‘開發、利用、治理、配置、節約和保護’的作用”、“根據農村水能資源分布和大小電網并舉共存、協調發展的格局，進行水電農村電氣化布局”、“實施范圍主要是中西部地區、少數民族地區，以及其他農村水電資源豐富的地區”等要求，緊密結合本地區經濟社會發展需求和農村水能資源等實際，編制了“十五”水電農村電氣化縣建設規劃，并納入當地水利發展綜合規劃和國民經濟與社會發展規劃。

在按照國務院部署的“十五”400個水電農村電氣化縣建設正式實施后，各地進一步根據《水電農村電氣化標準》的規定和定性定位要求，鞏固完善了思路，使水電農村電氣化向縱深進行。在“定性”上，進一步明確農村水電是清潔可再生綠色能源。發展農村水電、建設農村電氣化，就是發展清潔可再生綠色能源、建設農村電氣化，就是突破單純依靠常規煤電長距離送電，在廣大中西部地區、少數民族地區和東部山區建設農村電氣化不現實、不經濟、不科學的舊觀念舊模式；就是按照鄧小平同志的倡議，建設中國特色農村電氣化，解放和發展電力生產力和農村社會生產力，讓電力普遍服務深入農村特別是廣大貧困山區、老少邊窮地區農村，直接惠及農業、農民。在“定位”上，進一步明確凡主要由地方組織建設和管理的農村水電電源電網，不論投入是國有資本、集體資本或非公有資本，只要開發農村水能主要為農村與縣域經濟社會發展提供電力，即為農村水電。包括雙方簽訂協議，由各類資本異地開發農村水能借網向本地區農村與縣域經濟社會發展提供電力，也為農村水電。在“到位”上，進一步明確搞好農村水電及電氣化工作應機構健全，職能到位。要加強機構、職能和能力建設，推進水電農村電氣化有效實施。

在400水電農村電氣化縣的建設過程中，對照《綱要》和規劃的要求，并根據《水電農村電氣化標準》、《水電農村電氣化驗收規程》的規定，全國開展了水電農村電氣化縣建設中期檢查，針對存在問題，開展分類指導，批復92個備選縣進行分類實施，以確保“十五”400個水電農村電氣化縣建設任務全面超額完成，并為真正形成五年一個臺階滾動發展的機制，進入“十一五”繼續進行水電農村電氣化建設，創造經驗，提供空間。以利沿著經濟效益、社會效益和生態效益相統一，生產發展、生活富裕、生態良好相結合的文明可持續發展道路，繼續前進。

（五）落實科學發展觀，實現觀念轉變，加強管理，提供服務

在農村水電及電氣化發展中，各地正確認識新形勢，科學應對出現的新情況、新問題，堅定地落實科學發展觀和貫徹人與自然和諧相處的治水新思路，努力實現觀念轉變，一是由人定勝天，向人與自然和諧相處和維護河流健康生命轉變，正確處理好發供電與生態效益、社會效益的關系；二是由忽視水能資源管理，向加強水能資源管理轉變，搞好水能資源市場化配置和管理；三是由傳統行業管理方式向現代行業管理方式轉變，加強市場監管和公共服務，搞好設計市場、設備市場、建設市場、產品市場的監管，監督指導大壩、水庫安全運行管理和發供電安全文明生產管理與需求側管理，并付之于實際行動。加強水能資源管理和水電市場監管，提供公共服務，是搞好水電建設的基礎和前提。針對跑馬圈河、無序開發的問題，全國開展了對無立項、無設計、無驗收、無管理的“四無”水電站的緊急清查和治理。清查出的“四無”水電站基本上都是在水電建設管理職能被削弱、水電市場監管缺位的情況下修建的。各地通過清查治理，清除了事故隱患，消除了對人民群眾生命財產安全的威脅，維護了河流生態用水和健康生命，同時進一步提高了認識，加強領導，健全機構，職能到位，防止“四無”等問題再度發生，推動了水電農村電氣化順利進行。

福建、湖北、廣東、浙江、湖南、貴州、河北、江西、云南、重慶、四川、陜西、吉林、遼寧、甘肅、新疆等省（區、市），分別以省級政府、省級人大、省級政府辦公廳發文，發改委發文，水利廳發文，出臺加強水能資源管理、涉水事務管理和農村水電建設管理等政策文件。對于加強水能資源統一管理，做好水能資源普查、規劃，建立開發許可和有償使用制度，堅持建設審批、核準程序，堅持工程建設實行項目法人制、招標投標制、工程監理制和合同管理制“四制”管理，堅持完善“法人負責，監理控制，施工保證、政府監督”質量保證體系，實施規劃、論證、開工、建設、驗收全過程監管等等，發揮了重要作用。浙江、貴州、江西、陜西、湖北等省相繼出臺水能資源開發使用權出讓管理辦法，建立公開、公平、公正的水能資源開發市場，實行市場化配置水能資源，充分發揮水能資源的使用效率。

2002年浙江省水利廳批復遂昌縣為全省水能資源開發有償出讓試點縣。4月10日，浙江省首例水能資源項目開發權有償出讓招標會在遂昌舉行。遂昌縣水利局對該縣規劃的陳坑和淤連山2座水電站的資源開發權進行公開招標，實行有償出讓，9位業主參與競標。通過激烈的競價，設計裝機1500千瓦、年發電量400-500萬千瓦時的淤連山水電站開發權以99.5萬元成交，每千瓦663元；設計裝機2500千瓦、年發電量770萬千瓦時的陳坑水電站開發權以118萬元成交，每千瓦472元。競標會一舉獲得成功，社會反響強烈。遂昌縣敲響了浙江省水能資源開發權有償出讓的第一槌。貴州全省已開發農村水電138萬千瓦，其中19%采用有償方式獲取開發權。一是通過協議以資源折價入股，享有5%股權；二是通過協議由開發商支付出讓金，獲得開發權；三是采取公開招標、拍賣、掛牌等形式，中標者支付出讓金取得開發權。已出讓開發權的174座農村水電站中，通過公開招標、拍賣、掛牌等形式出讓的有25座，其余則采取協議等形式進行有償出讓。如鎮寧縣三岔灣水電站裝機3.2萬千瓦，公開掛牌有償出讓開發權，以2800萬元出讓成功，每千瓦875元；習水縣揚家園水電站裝機3.6萬千瓦，掛牌出讓開發權，以1858萬元出讓成功，每千瓦516元。江西鉛山縣向社會公開拍賣鉛山河支流四級電站共計7890千瓦的開發使用權，從20萬元起拍，最后以130萬元的價格拍賣成交，推進了農村水電建設，增加了電氣化建設資金。

貴州、湖北、新疆、福建、甘肅等許多省區，在水電農村電氣化建設過程中，圍繞提供公共服務，努力增強監管、指導、協調、服務意識，以安全、質量、生態環境保護第一為原則，建立監管和防范制度與機制，在不違反原則的前提下，一切從快、從簡，為基層、企業、群眾著想，為基層、企業、群眾服務。各地普遍加強從規劃、開發、建設、運營到使用的全過程的監管、協調、指導和服務，使絕大多數水電農村電氣化項目基本上實現了優質高效建設和安全經濟運行，直接惠及農業、農村、農民。

（六）加快農村水電現代化建設，重視人才培養，提高職工素質

“十五”期間，水利部提出了《中國農村水電現代化管理示范模式》，制定了《農村水電技術現代化指導意見》，通過湖南郴州農村水電現代化建設基地的成功實踐，積累了寶貴的經驗，有力地推進了全國農村水電現代化建設。全國在水電農村電氣化建設中，已有1000多座農村水電站和變電站實現了無人值班、少人值守，不少電氣化縣實現了電力系統調度自動化、配電自動化、綜合自動化，以及應用新技術遠程抄表。新型高效水輪發電機組、節能變壓器、無油化電氣設備等得到廣泛推廣和應用，極大提高了廠網安全可靠性。加快農村水電現代化建設，綻放出了許多絢麗多彩的科技之花。

在水電農村電氣化建設中，各地緊密結合農村水電行業實際，加強干部隊伍建設，提高職工素質，重視人才培養，努力創造有利于人才成長、吸引人才、培養人才、重用人才、保護人才的環境和機制，取得了顯著成績。全國農村水電行業開展了變電站值班員技能競賽，通過各省預賽和全國決賽，表彰了3名“全國技術能手”和7名“全國水利技術能手”，在全行業產生了很大的反響。廣東農村水電行業，采用多種渠道、多種形式，積極開展技術培訓工作，不斷提高職工技術業務水平。一是鼓勵職工參加各種學歷教育；二是選派職工參加省、市、縣舉辦的業務培訓班。三是本單位進行崗位培訓。通過各種類型的培訓學習，使電氣化縣農村水電隊伍業務技術水平不斷提高。四川農村水電行業把開展全員培訓和創建基層文明服務窗口，作為提高干部、職工、農村電工素質的一種基礎教育形式和實踐檢驗形式。把內強素質、外塑形象作為大家的自覺行動，以“三農”至上的思想、禮貌文明的形象、優質服務的行動，作為踐行“三個代表”的具體體現。通過全員培訓和創建基層文明服務窗口，職工團結，管理升級，隊伍素質提高了；戶戶通電，服務周到，農民笑開了；質優價廉，各業發展，電氣化到來了。

（七）改革體制，創新機制，實行農村水電資產戰略性重組

貫徹黨的十五大精神和水利系統水電改革與發展思路，針對農村水電企業規模小、經營分散、集約化程度低，融資能力、投資能力、競爭能力不強，國有資產出資人長期缺位等問題，全國水利系統先后組建了四川、重慶、吉林、廣西、湖南、新疆、浙江、云南、青海、湖北、河南、廣東、貴州、福建、山西、遼寧、陜西、安徽、河北等19家以資產為紐帶的省級水電集團公司和省級水電公司。他們大都經省級政府授權或經省級水行政主管部門委托，作為農村水電國有資產出資人代表，行使電氣化項目法人職責。四川、重慶、廣西、吉林、云南、湖南、青海、湖北、廣東等9家省級水電集團公司和省級水電公司，還作為水利系統農網改造資金的承貸主體，負責本省(區、市)自發自管縣的農網改造，有的還繼續作為水利系統城網改造資金承貸主體負責城網改造。四川水電集團公司可控可涉資產規模280億元，湖南水利水電集團公司可控可涉資產規模200億元，廣西水利電業有限公司管理資產超過100億元，其它有的擁有權益資產數十億元。全國還組建了70多家跨縣的地區性水電集團公司。目前，全國水利系統已有新疆“匯通水利”，四川“樂山電力”、“明星電力”、“岷江水電”、“西昌電力”、“廣安愛眾”，重慶“三峽水利”、“烏江電力”、“涪陵水電”，福建“閩東電力”，浙江“錢江水利”，廣西“桂東水電”，湖南“郴電”、河南“世紀光華”、安徽水利、云南文山共16家公司實現了上市，在我國股市上形成了業績穩健的中小水電板塊，搭建了再融資平臺。

四川水電集團公司是農村水電省級國有資產出資人代表，授權經營范圍為農村水電省級國有資產，包括全省水利系統農網改造投入，以及縣城電網改造、電氣化縣建設、小水電代燃料等省級投入和其它省級投入形成的國有資產。省政府明確規定，省國資委是水電集團的出資人，省水利廳是水電集團的行業主管部門。注冊資本24.41億元，授權總資產130億元，可控可涉資產規模280億元。廣西水利電業公司現已擁有40家控股的縣級電力公司，注冊資本9.44億元，直接管理的資產100億元，年供電量70億千瓦時，銷售收入25億元，在鞏固發展縣級地方獨立配電公司的同時，也形成了省級地方獨立配電公司。湖南水利水電集團公司于2001年12月注冊成立。省委、省政府高度重視省級水電集團公司的組建，為實行農網資金統貸統還，推動農村水電電網建設改造和農村水電及電氣化事業快速健康發展，2002年5月下發了湘政辦函[2002]55號文件，授權省水電集團公司作為農網改造國有資產出資人代表。目前，已有40家市、縣電力企業參加省水電集團。全省農村水電總資產300億元，省級水電集團公司可控可涉資產規模200億元，有力地推動了農村水電電網建設改造和農村水電及電氣化建設。吉林地方水電有限公司擁有7家控股的縣市農村水電企業，注冊資本1.43億元，直管資產10億元，年銷售收入4億元，年創利8000萬元以上。現正進一步朝著激活存量、擴大總量、集團運作、集約化經營、產業化發展、更好為“三農”服務的方向邁進。湖北通過農村水電資產重組，組建了省、市、縣三級水電國有資產經營有限責任公司。現擁有省級資產2.5億元，已向現代漢江水利有限公司注入資本金近5000萬元，對漢江流域兩座共裝機40萬千瓦的水電項目實行滾動開發，培育市場競爭主體，夯實農村水電基礎，提升農村水電行業實力和創新力。

全國農村水電資產戰略性重組，為促進農水電及電氣化事業全面協調可持續發展，構筑了運作平臺，創新了運作機制，提供了體制保障。對于保障農村水電國有資產安全完整、保值增值，推進大小電網并舉共存、和諧協調發展，發揮農村水電國有資本的引導作用和影響力、帶動力、整合力，發展農村水電、加快農村電氣化建設，更好地為農業農村農民服務，己經發揮并將繼續發揮重要作用。

（八）農民群眾的真誠擁護和廣泛參與，是農村水電及電氣化發展的生命源泉

農村水能是廣大貧困山區、老少邊窮地區的一大資源優勢，農村水電是貧困地區農民的偉大創舉。農村水電及電氣化建設把貧困地區的資源優勢轉變為經濟優勢、生產力優勢，符合貧困地區先進生產力發展的要求，符合山區經濟社會發展的需要。同時把國家對農村、農民的扶持轉換為水電生產力，量化為農民的股權，開辟農民增收的新途徑，建立農民利用身邊豐富的農村水能資源增加收入的長效機制，符合國家現階段已應實施“工業反哺農業，城市支持農村”的方針，進一步提高農業綜合生產能力，實現農業持續增效、農民持續增收的要求，符合深化農村改革，進一步建立和完善造血功能與機制的需要。滿足了貧困山區人民改變自身落后的生產生活條件和脫貧致富的迫切愿望，符合廣大農民群眾的根本利益，得到了農民群眾的真誠擁護和廣泛參與，這是農村水電及電氣化發展的生命源泉。

堅持貫徹落實“以人為本，全面、協調、可持續發展”的科學發展觀，統籌與經濟建設、江河治理、扶貧開發、生態建設四個方面的結合，堅持為農業、農村、農民服務的方向，以發展為主題，以結構調整為主線，以改革與科技進步為動力，以水能資源統一管理為基礎，以農村水電電源、電網和管理現代化為龍頭，以實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一和生產發展、生活富裕、生態良好相結合的文明可持續發展為目標，為貧困山區和老少邊窮地區全面建設小康社會提供電能支撐和保障，為構建社會主義和諧社會不斷作出新貢獻，則是催推水電農村電氣化建設持續進行的永不枯竭的動力源泉。四、目前存在的主要問題

（一）農村水電開發程度低，農村水電供電區用電水平低

我國農村水電資源十分豐富，可開發量1.55億千瓦，居世界第一位，現僅開發4380萬千瓦，占可開發量的28．2%。農村水電資源分布在全國1600多個山區縣，主要集中在水電農村電氣化縣所在的貧困山區和老、少、邊、窮地區，這里可開發量近1.0億千瓦，占全國的80%，而開發率僅為20%。全國尚未開發的農村水電資源還有1．11億千瓦，可建農村水電站10萬座之多，年發電量3500-4500億千瓦時，相當于5個多三峽水電站的電力電量，可直接惠及貧困山區億萬農民。但是當前大量的清潔可再生綠色能源卻在白白流失浪費。水電農村電氣化縣人均年用電量雖由2000年347千瓦時提高到2005年的644千瓦時，但僅為全國平均水平的36%。

貧困地區農村水電資源的極大開發潛力，以及城鄉用電的極大差距，既凸顯貧困地區和農村、農民遠未分享國家改革發展的成果；更顯示貧困地區和農村、農民要大力開發農村水電，不斷提高用電水平的緊迫性；還表明變資源優勢為經濟優勢和改善能源結構，推進經濟社會和諧協調可持續發展的可能性與必要性。這也是貧困地區和廣大農村人民群眾的迫切心愿。

農村水電資源是我國貧困山區除土地、山林之外，農村集體和農民最易于開發利用，變資源優勢為經濟優勢和生態優勢，促進和保障農業增效、農民增收、農村發展的最珍貴的稀有資源。開發農村水電資源沒有大量水體集中和移民，規模適中、投資省、工期短、見效快，特別適合農村集體與農民個人開發。開發技術十分成熟，與開發小型煤炭等資源相比，具有十分突出的技術、安全、節約、清潔、可持續發展的優勢。農村水電資源區位分布與我國相對貧困人口區位分布基本一致。全國592個國家扶貧重點縣中，有420個縣農村水電資源豐富，占國家扶貧重點縣總數的71%，可開發量達5650萬千瓦，開發率為15.9%，尚未開發的有4750萬千瓦。這些地區擁有的小水電資源，是促進貧困山區農民增收、地方發展、環境保護、生態建設的極大的資源優勢。

（二）中央補助資金少，貧困地區地方自籌能力有限，扶持“三農”的信貸渠道不暢

建設水電農村電氣化縣繼續采取建設農村水電初級電氣化縣時的投入原則，即以地方和社會投入為主，中央適當補助的原則。但隨著物價指數和水電建設成本的變化，中央平均補助每縣數額逐步減少，使得中央投入資金在整個投入中所占比例越來越低。如“七五”第一批100個初級電氣化縣建設，中央投入資金5億元，所占比例為17.65%；“八五”第二批200個初級電氣化縣建設，中央投入資金10億元，所占比例為7.16%；“九五”第三批300個初級電氣化縣建設，中央投入資金13.5億元，所占比例為4.09%。“十五”400個水電農村電氣化縣建設，中央投入補助資金15億元，占1．3%；地方財政配套資金25億元，占2．2%，合計僅為3.5%。

中央補助資金少。省級配套資金不足，特別是西部地區省（區）難按1：1比例到位。水電農村電氣化縣多屬國家和省級扶貧開發重點縣，所在地區多為欠發達地區，自籌能力有限。金融體制改革后，農村水電專項貸款被取消，建設貸款在利率、期限上未體現對“三農”的優惠，靠大量建設貸款開發農村水電還款負擔太重，一般農村集體和農民難以承受。靠引資開發農村水電，只能集中在經濟效益顯著的項目上，直接扶持“三農”的項目則難以籌集資金。有較多民營資本投入農村水電，不意味發展農村水電不缺少國有資本，不需要國家投資。全國特別是貧困地區大量缺少的是直接扶持“三農”的國有資本，大量需要的是實現社會效益和生態效益的國家投資。

（三）在發展農村水電直接增加農民收入的問題上，與中央的要求，差距很大

中央指出農村水電促進農民增收，效果更顯著。這是對農村水電的充分肯定和鞭策、期許。在水電農村電氣化建設中，各地涌現出了許多在國家的政策扶持下，農村集體與農民入股辦電直接增收的生動事例。如湖南省委領導按照國家政策規定精神，支持桂東縣黃洞鄉漚菜村、沙田鎮水莊村以農村水電建設為載體，將國家扶持資金量化給貧困農戶作為股權，實行股份制辦電，使農民長期穩定地從農村水電直接獲得分紅收入，形成了農民增收的長效機制。福建德化縣大銘鄉由鄉政府用集體資產提供無償擔保，幫助貧困農戶貸款辦電，做到全鄉家家都有農村水電股份，戶戶都有農村水電分紅收入，共享農村水電資源，實現共同富裕。等等。但就全國總體而言，以上多屬局部事例。據對西部、中部地區和東部山區農村水電建設促進農民增收的抽樣調查和統計分析計算，由于通過①自身辦電和參與辦電、②在建設中投工投料、③當農村水電企業員工、④降低電價減負增收等方式，而直接促進農民增加收入，其所占比重僅為31%，而其中自身辦電和參與辦電所占比重僅為2．5%。廣大貧困山區和老少邊窮地區農民熱切期盼開發農村水電，但一般農戶除勞動力、土地和身邊的農村水電資源外，人均收入僅能維持簡單再生產和基本生計，無力無資源自身辦電和參與辦電。在通過發展農村水電直接增加農民收入的問題上，我們與中央的要求，差距很大。

差距大的重要的原因，是近年來有關方面在配置農村水電資源上有失誤。由于水能資源管理長期缺位越位實際不到位，在缺乏有效調控措施、缺乏財政必要投入和不充分考慮農村水電具有農村基礎設施、公共設施與“六小”工程特性的情況下，把發揮市場配置資源的基礎性作用按“泛市場化”運作，只要市場上有人投資農村水電，就讓它進入市場，放棄市場監管和導向、協調，導致一些地方強勢資本、私人資本開發農民身邊的農村水電資源，直接剝奪農村集體和農民的權益，不僅無償占用農村水電資源，而且對占用農村土地也大多采取一次性廉價補償的做法，農民不僅無力無資源自身辦電和參與辦電，并且受到失地失業嚴重威脅，同時建成的電站大多只發不供，單純進行商品電輸出，當地用電不多，直接惠及“三農”不多，不僅未能“以工哺農、以城帶鄉”，反而繼續“以農哺工，以鄉養城”，加大城鄉差距，擴大社會不公，影響穩定、和諧。此外，還造成不少地方出現“四無”電站，無序開發，浪費資源，破壞環境，危及河流健康生命，威脅人民生命財產安全。使得一些地方，對于中央把農村水電作為“農民增收效果更顯著”的重要途徑，難以形成；要求“增加投資規模，充實建設內容，擴大建設范圍”的扶持政策，難以落實；促進和保障農民增收的目標，難以實現。

必須認識到沒有國家對“三農”的扶持，將扶持轉化為農村水電生產力，量化為農民的股權，不很好解決農村水電資源使用權入股、農民土地使用權入股和合營、加盟等問題，農民很難參與農村水電資源的開發利用。貧困山區、老少邊窮地區急需國家在社會辦電中，提供農村集體和農民參與開發經營農村水電的公平機會和公正待遇。學習、推廣湖南、福建等地的經驗，還有許多工作要做。

（四）影響農村水電及電氣化順利發展的體制性障礙，依然存在

在國務院電力體制改革領導小組領導下，電力體制改革取得了重要進展。但主輔分離的改革尚未實施，輸配分開的改革尚未進行，主輔合一、輸配一體、一家購銷的電網壟斷體制尚未打破，電能調度交易尚未達到“三公”，“上劃、代管”農村水電配電公司及其資產的問題尚未妥善解決，影響農村水電及電氣化順利發展的體制性障礙依然存在。

410個水電農村電氣化縣所在省（區、市），幾乎都反映高度壟斷的電網體制至今未被打破，公平競爭、開放有序的供電市場沒有形成，農村水電上網電量受到限制，上網電價被壓低，下網電價被抬高；大電網“上劃、代管”小電網，使得農村水電“自建、自管、自用”、“小水電要有自己的供電區”等行之有效的方針政策難以執行，失去分散開發、就地供電、就近消納、聯網運行的優勢，造成農村水電面臨有水難以發電、發電難以自供、有電難以上網、上網收入很少的困難局面。社會辦電和農民辦電的積極性受到挫傷，影響電氣化建設和農村經濟社會發展，對構建社會主義和諧社會造成了危害。（五）其他

在水電農村電氣化建設中，各地出臺了地方性的各種配套政策措施，對于推動電氣化建設發揮了重要作用。但從總體看，尚需在此基礎上由國家出臺全國性的有關電氣化建設的配套政策，包括配套資金政策，扶持“三農”的信貸政策，農村水電開發經營的優惠稅收政策等等，使其更具權威性、穩定性。五、我們的建議

新時期全國410個水電農村電氣化縣建設的實踐充分表明，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，樹立和落實科學發展觀，以科學發展觀統領全局，以人為本，以改革為動力，構建社會主義和諧社會，推動水電農村電氣化和諧協調發展，取得了重大成就。410個電氣化縣5年間，農村水電以高于國民經濟增長的速度快速健康發展；國內生產總值年均增速是全國的1.5倍；2005年第三產業增加值占國內生產總值的比重比全國高出10．1個百分點；解決了1000萬無電人口的用電；1100萬農村勞動力轉移到二、三產業；大幅度地提高了貧困山區、老少邊窮地區的用電水平；貧困地區的農民人均純收入高于全國平均遞增率增長，農村水電建設貢獻率達23．1%，開辟了把國家對農村、農民的扶持轉化為農民的股權促進民增收的新途徑，加快了貧困地區農民解困增收致富的步伐。

水電農村電氣化加強農村基礎設施、公共設施建設，提高農業綜合生產能力，促進農業增效、農民增收，帶動農村工業化、城鎮化，促進農村產業結構、就業結構和城鄉關系調整，提高農村社會生產力，推動了農村與縣域經濟社會全面協調發展。水電農村電氣化堅持科學利用、合理開發水能資源，保障河流生態用水，維護河流健康生命，實現水能資源綜合效益和可持續利用；堅持人與自然和諧相處，促進生態建設、環境保護和可持續發展，推動了經濟與人口、資源、環境和諧協調發展。

雖然水電農村電氣化建設極大地促進了貧困山區、老少邊窮地區的經濟發展和社會進步，但是這些地區由于基礎差、底子薄，經濟社會發展水平與全國相比還有很大差距，迫切要求進一步開發當地豐富的農村水電資源，繼續建設適應全面建設小康社會的要求，以保護與改善生態環境、推動農村經濟社會全面協調可持續發展為主要目標，不斷提高水平的水電農村電氣化。并真正建立起五年一個臺階滾動發展的機制，同時實行動態考核機制，不搞終身制，以利競爭激勵，開拓進取，探索追求，使水電農村電氣化建設在與時俱進、改革創新中不斷充實內容、擴大范圍、提升水平。從而為從根本上解決好“三農”問題，解決好城鄉差距、地區差距、收入差距問題，統籌經濟與社會協調發展、人與自然和諧發展，構建社會主義和諧社會，不斷作出新貢獻。

（一）“十一五”水電農村電氣化建設縣的條件

根據水利部要求，從當前實際情況出發，中西部地區和東部山區的貧困縣，進行“十一五”水電農村電氣化縣建設，應具備以下條件：

1.領導重視，認真貫徹《可再生能源法》，水電管理機構健全、職能明確、人員精干、工作到位。有較強的管理能力，能有效組織實施水電農村電氣化建設。配套資金足額到位。

2．縣（市、區、旗）境內未開發的農村水電資源在3萬千瓦以上。目前人均年用電量和戶均年生活用電量都在500千瓦時以上，牧區、少數民族地區、邊境地區和偏遠山區縣可適當降低，但不應低于400千瓦時。

3．水電國有資產保值增值的體制和機制已形成，能貫徹執行扶持農村水電及電氣化發展的方針政策原則。

（二）實施“十一五”水電農村電氣化縣建設的當前重點工作面對當前實際，重點工作應是：

1．堅持科學、有序、可持續開發利用農村水電資源的方針。把農村水電及電氣化改革發展與農民利益、地方發展、環境保護、生態建設緊密結合起來。

2．認真貫徹《可再生能源法》和相關法律法規政策標準規程辦法，綜合運用法律法規政策手段推動農村水電及電氣化改革發展工作。

3．確立水能獨立能源法律地位，依法健全機構，創新機制，履行水能資源統一管理職責。加強對農村水電的依法行政和有效監管工作，推進農村水電平安建設，保護生態環境，保障公共安全，保護群眾利益，保障安全生產。

4．加快農村水電發展，改善能源結構，共享改革發展成果。在水能資源開發利用、農村土地征用、淹沒搬遷、農村水電企業改制等過程中，充分聽取當地農民群眾、職工群眾意見，實現、維護和發展好廣大人民群眾根本利益。

5．把水電農村電氣化建設、小水電代燃料建設、農村水電增收解困致富建設納入社會主義新農村建設內容。充分發揮農村水電的特殊作用，讓更多的農民在家門口打工，拉動非農就業，增加本地消費需求，帶動當地農副產品加工和中小企業發展，促進小城鎮建設。在政府的主導下，以農民為主體，不斷提高農民的組織化程度，綜合創建，整村推進，建設新農村。

6．提高農村水電企業管理水平，發揮經濟、社會、生態綜合效益，為企業求發展，為職工謀福利，為社會作貢獻。

7．執行農村水電定崗定員標準，大力推行農村水電思想、組織、隊伍、方法、手段現代化，積極采用微機通訊及信息技術，推進水文測報、水庫調度、發供電生產經營和管理全過程信息化，推進無人值班、少人值守，實施創業再就業、轉崗不下崗、分流不失業。

8．以服務“三農”為主旨，以“三公開、四到戶、五統一”為主要內容，開展文明窗口建設活動，搞好農村安全用電經濟用電管理工作，開拓農村電力市場，提供安全、可靠、質優、價廉電能，為增加農民收入，改善農村生產生活條件，推進農業農村產業化、工業化、城鎮化和可持續發展服務。

9．深化電力體制配電端改革，積極實施農村水電資產戰略性重組，以人為本，正確對待和妥善處理省、市、縣級，各相關方面，以及政府、行業、企業、職工之間的關系，完善分散開發、就地供電、就近消納、聯網運行的地方獨立配電公司的體制與機制。

10．堅持電力體制改革方向，打破壟斷，引入競爭，保障和促進大小電網并舉共存、和諧協調發展。將糾正“上劃、代管、虛設產權控股、賤價收購農村水電配電企業及其資產”的錯誤做法，列為“十一五”電力體制輸配分開試點重要內容，盡快進行。

（三）法規政策保障與政策舉措

中央文件，國家相關法律法規，黨和國家為扶持農村水電發展所制定的“自建、自管、自用”、“誰建、誰有、誰管、誰受益”、“小水電要有自己的供電區”、“以電養電”、優惠增值稅率等一系列方針政策，以及水利部為實現農村水電體制創新、科技創新、管理創新、政策創新，所制定的一系列《標準》、《規范》、《規程》、《規定》、《辦法》、《意見》、《通知》包括《水電農村電氣化標準》、《小水電代燃料項目驗收規程》、《農村水電站安全管理分類及年檢辦法》、《關于加強農村水電建設管理的意見》、《農村水電建設項目環境保護管理辦法》，與正在審批的《水能資源管理辦法》和正在起草的《中華人民共和國農村水電條例》等，已為并進一步為依法行政，加強行業管理，指導企業管理，搞好農村水電及電氣化、代燃料、增收解困致富工程建設和資源管理、建設管理、電站管理、電網管理、資產管理、市場管理、現代化建設等等，提供了強有力的法律法規政策依據、支撐和保障。

面對實際，保障舉措應是：

1．繼續堅持“誰建、誰有、誰管、誰受益”、“自建、自管、自用”、“以電養電”（農村水電企業國有股份分得的紅利即為“以電養電”資金）等方針政策原則，是完成“十一五”水電農村電氣化縣建設任務的重要保障。

2．在國有資本的主導下，重視將國家對貧困地區的扶持資金和開發農村水電的投入，量化一部分給農民作為股權，結合投工、投料、投資（包括貸款投資）和土地使用權、農村水電資源使用權入股等，行使股權權益，建立農民增收的長效機制。在保障和提升農民合法權益的同時，充分調動國資、民資、內資、外資開發經營農村水電的積極性，大力推行股份制、股份合作制、混合所有制，是創造農村水電及電氣化和諧協調發展良好環境的關鍵措施。

3．縣以上人民政府要加大對農村水電及電氣化建設的財政支持力度。國家扶貧資金、不發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、“以工代賑”資金，應用于農村水電及電氣化建設。

4．要繼續發揮農業銀行支持農村水電發展的重要作用。國家開發銀行、農業發展銀行要支持農村水電建設。扶貧貸款、信用社貸款、郵政儲蓄資金、小額貸款要用于農村水電建設。農村水電及電氣化建設貸款的還貸期，比照西部地區水電項目貸款期限，放寬至25年，同時實行財政貼息。

5．對農村水電的開發經營實行優惠稅收政策。農村水電增值稅按6％稅率執行，17％的差額部分實行即交即退。對廉價供應農村居民“小水電代燃料”用電的生態電站和農民增收解困電站，免征增值稅。生產型增值稅改為消費型增值稅后，仍應體現對農村水電的優惠。農村水電所得稅比照西部地區政策，減按15%稅率執行。“小水電代燃料”生態電站和農民增收解困電站免征所得稅。

6．深化電力體制改革，實施電網企業主輔分離、輸配分開。

7．電網企業全額收購并網農村水電發電企業的上網電量和發供一體企業自發自供后的上網電量，上網電量同網同價。農村水電企業與電網企業互供電量，在產權分界處按月互抵，互抵后的電量按各自電價結算。支持農村水電借網過路，電網企業按實際成本收取過網費。

8．落實《可再生能源法》，對農村水電等綠色能源進一步實行配額制，建立綠色能源發電交易市場。

9．組織設施仍沿用原有的機構。即有水電農村電氣化縣建設任務的省（區、市）由省級政府電氣化建設領導小組統一領導。各縣由縣電氣化建設領導小組統一領導。電氣化建設領導小組辦公室設在水行政主管部門，繼續負責電氣化縣建設的具體組織協調。

10．“十一五”建設400個水電農村電氣化縣，繼續堅持“以地方和社會投入為主，中央適當補助”的投資原則。積極改進“十五”水電農村電氣化縣建設投資狀況，建議“十一五”期間，中央補助資金在整個投入中所占比例應不低于10%，加上省級配套資金，達到水電建設20%資本金的一般要求。充分調動地方、社會和農民開發農村水電、建設農村電氣化縣的積極性，推動完滿完成400個水電農村電氣化縣的建設任務。11．農村水電國有資產監管實行國資部門與水行政主管部門相結合的制度。農村水電資產包括實物性資產和資源性資產兩個方面。國資部門須管資（實物性）、管人、管事（保值增值…），水行政主管部門也須管資（資源性）、管人、管事（安全完整…），實行兩者相結合的制度是客觀需要和內在要求。國有獨資、控股農村水電企業高層經管人員，應由水行政主管部門推薦，國資部門任命或審批推薦。