改革開放以來，水電在全國建筑業(yè)領(lǐng)域率先探索和推動了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)管理體制改革。期間，水電伴隨著改革的步伐取得了長足發(fā)展，也經(jīng)歷了很多的坎坷與矛盾。

建國以來，我國水電建設(shè)管理體制總體上經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式、計(jì)劃向市場過渡模式和市場經(jīng)濟(jì)模式三部曲。

1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期˙1979年以前

1979年之前，我國電力管理體制的基本形態(tài)表現(xiàn)為：水電部+水電總局。水電部包括電力(電網(wǎng)與火電)、水利和水電等三大部分的政府與行業(yè)管理職能，其中水電部分的業(yè)務(wù)由直屬的水電總局全權(quán)負(fù)責(zé)管理。

期間，我國水電建設(shè)的體制特征為：全國15大水電工程局按照國家計(jì)劃并代表國家實(shí)行自營建設(shè)體制;同時(shí)，實(shí)行建管分離的管理模式，水電工程局負(fù)責(zé)建設(shè)電站，建成后移交電力局運(yùn)行。水電工程局隨著工程走，實(shí)行“大兵團(tuán)作戰(zhàn)模式”，一切按國家計(jì)劃調(diào)遣和執(zhí)行，國家對水電開發(fā)負(fù)無限責(zé)任。

2 計(jì)劃向市場過渡時(shí)期˙ 1979-1997年

1978年黨的十一屆三中全會確立了國家實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針，揭開了國家改革開放的序幕。我國水電伴隨著國家改革開放步伐，逐步推進(jìn)了建設(shè)管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式的改革，主要經(jīng)歷了工程概算總承包責(zé)任制、項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制和項(xiàng)目法人責(zé)任制三個階段。

第一個階段改革的代表性工程為東北的紅石和太平灣水電站。上世紀(jì)80年代初在水電部水電總局的領(lǐng)導(dǎo)下，工程實(shí)行概算總承包制度，以不突破工程概算為目標(biāo)，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，首次在水電施工領(lǐng)域打破“大鍋飯”體制，有效控制了工程造價(jià)，在生產(chǎn)力層面顯著提高了水電工程局的整體管理水平，為后來的深化改革打下了良好的基礎(chǔ)。

第二個階段改革的代表性工程為魯布革水電站。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國家開放利用外資市場，魯布革水電站于1982年在全國建筑業(yè)率先引用世界銀行貸款，工程建設(shè)按照國際慣例實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制，首次在水電建筑業(yè)內(nèi)引入競爭機(jī)制，開始打破長期以來的自營建設(shè)體制。

1984年，“魯布革沖擊波”全面揭開了水電建設(shè)體制在生產(chǎn)關(guān)系層面向市場化改革的序幕，水電建設(shè)的三項(xiàng)制度，業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制隨之應(yīng)運(yùn)而生。此后，隨著國家撥改貸政策的實(shí)行，以及隨著當(dāng)時(shí)代表國家全權(quán)行使水電建設(shè)行政管理職能的水電部水電總局職能的轉(zhuǎn)變，其所屬的各大水電工程局幾乎一夜之間斷絕“皇糧”，我國水電建筑業(yè)從此迅速進(jìn)入市場，水電建設(shè)管理體制開始發(fā)生了根本性的變化。

水電建設(shè)在計(jì)劃向市場過渡期間，不斷完善著市場發(fā)展機(jī)制，有效推動了水電事業(yè)的發(fā)展。這一時(shí)期改革的代表作是被譽(yù)為“五朵金花”的5座百萬千瓦級的大型水電站(水口、巖灘、五強(qiáng)溪、隔河巖、漫灣)。這一階段的體制特征為指定業(yè)主責(zé)任制，由水電站所屬地區(qū)的省電力局作為項(xiàng)目業(yè)主單位，并組建項(xiàng)目建設(shè)管理局，具體負(fù)責(zé)水電站的建設(shè)與運(yùn)行管理。在計(jì)劃的自營“大鍋飯”體制基礎(chǔ)上已經(jīng)向市場化改革大大邁進(jìn)了一步。

第三階段的改革實(shí)際上是伴隨著黨的十四大以來建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方針以及《公司法》的出臺而展開的。對于水電建設(shè)來講，就是對老項(xiàng)目實(shí)施公司化改制，對新項(xiàng)目按照《公司法》成立有限責(zé)任公司等規(guī)范化運(yùn)作，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，體制特征為項(xiàng)目法人責(zé)任制。這與第二階段的業(yè)主責(zé)任制有著本質(zhì)的區(qū)別，項(xiàng)目業(yè)主是出資方組成的董事會，換句話說，項(xiàng)目法人責(zé)任制是真正意義上的業(yè)主責(zé)任制。在這一階段，清江、二灘、五凌、桂冠等公司率先進(jìn)行公司化改造，之后所有水電項(xiàng)目全部按照《公司法》實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)管理制度。新的機(jī)制保證了水電的健康發(fā)展，期間廣蓄、三峽等相繼建設(shè)。

水電建設(shè)管理體制通過以上三個階段的改革，實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)軌。

隨后，水電經(jīng)歷了1997年和2002年兩次電力體制根本性改革，電力行業(yè)也全面進(jìn)入了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

3 1997 年以政企分開˙為基本原則的改革

1997年以前，盡管我國電力管理的體制形式發(fā)生了多次變化，從1982年的電力部到水電部、1988年的能源部、1993年的電力部等，但這些都是電力管理體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并非體制改革。真正意義上的第一次電力體制改革發(fā)生在1997年，以撤消電力部、電力政府職能劃歸國家經(jīng)貿(mào)委、組建國家電力公司，行使中央電力資產(chǎn)的企業(yè)管理職能為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了電力政企職能分開的改革。

這次改革對于水電開發(fā)來說，客觀上形成了中央水電投資主體，通過與地方電力建設(shè)投資主體聯(lián)動，在發(fā)展機(jī)制上形成了中央和地方兩個積極性。在國家電力公司存續(xù)期間，充分調(diào)動和發(fā)揮辦電各方積極性，成功推動和形成了以“五大一小”(龍灘、小灣、公伯峽、三板溪、洪家渡和雜谷腦)為代表工程的流域性水電開發(fā)格局，水電開發(fā)邁上了一個新臺階。可以肯定地說，1997年電力體制改革形成了水電發(fā)展的良性機(jī)制，有力推動了水電生產(chǎn)力的健康發(fā)展。

2002年以廠網(wǎng)分開˙為基本原則的改革

2002年的電力體制改革是根本性的，以打破電力壟斷為突破口，以網(wǎng)廠分開為原則，在我國第一次打破電力行政體系，改革撤消了國家電力公司，組建了兩大電網(wǎng)公司和五大電力公司，加上原有中央電力投資企業(yè)，形成了中央電力投資主體的多元化格局，宏觀上對加快電力市場化進(jìn)程具有積極的推動意義。

這次改革以打破壟斷，引入競爭為主題展開，改革的目的和初衷是良好的，即通過競爭，加快電力發(fā)展、保證電力供應(yīng)、降低電力價(jià)格、惠及百姓與社會。但是在缺乏科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展理念和與之配套的法制建設(shè)條件下，其建立的新型電力體制在發(fā)展機(jī)制上出現(xiàn)了種種不協(xié)調(diào)的矛盾。這次改革在理念上有幾點(diǎn)問題值得大家認(rèn)真思考：

改革對象的性質(zhì)定位。這次改革實(shí)質(zhì)上是通過拆分國家電力公司，重新組建若干電網(wǎng)與發(fā)電公司來實(shí)現(xiàn)的。但是這里存在一個對國家電力公司基礎(chǔ)性質(zhì)的認(rèn)識問題，實(shí)事求是地說，改革是建立在對國家電力公司性質(zhì)錯誤定位的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。國家電力公司的性質(zhì)不是發(fā)電公司，是中央電力資產(chǎn)的管理公司和中央電力的投資公司。這就意味著拆分國家電力公司如同拆分一個投資公司，引入的不是電價(jià)競爭，而是“資源”與“地盤”的競爭。這也是各大電力集團(tuán)不斷“跑馬圈地”的現(xiàn)象所在。

改革對象的市場定位。國家電力公司在市場中的定位應(yīng)該是以創(chuàng)造社會效益為主的國有公司。由于國有電力公司所擁有資產(chǎn)的特殊性，決定了它無需通過競爭解決基本生存問題，市場化改革對電力公司不會形成生存壓力，這與施工企業(yè)進(jìn)入市場完全不同。因此，在缺失配套法制建設(shè)的前提下，簡單地將市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則引入國有大型電力投資公司的改革是形而上學(xué)的，如同“乘坐航空母艦下海”，是沒有風(fēng)險(xiǎn)的自由航行，實(shí)踐證明改革引入更多的是資源無序競爭，公司體量盲目攀比。改革放松了統(tǒng)籌規(guī)劃與法制管理，改革成本難控。

改革形成的競爭局面。改革在發(fā)電市場領(lǐng)域形成多元化電力投資主體，市場機(jī)制極大激發(fā)了企業(yè)資源占有與開發(fā)競賽的熱情。同時(shí)，由于競爭需要，企業(yè)會相互“保密”其發(fā)展規(guī)劃，公開上報(bào)能源主管部門的建設(shè)規(guī)模會小于實(shí)際規(guī)模，必然使建立在不實(shí)規(guī)劃數(shù)據(jù)條件下的國家宏觀調(diào)控措施難于奏效。缺乏統(tǒng)籌的無序競爭形成后來全國電力結(jié)構(gòu)性矛盾的突出，東部火電利用小時(shí)嚴(yán)重下降，西部水電大量棄水，發(fā)電與電網(wǎng)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性低下，建立在資源極大浪費(fèi)條件下的電力繁榮是不可持續(xù)的，電力體制改革任重道遠(yuǎn)。

改革沒有回頭路，沒有矛盾就沒有發(fā)展。2002年電改實(shí)施以來，電力行業(yè)破除了獨(dú)家辦電的體制束縛，形成了電力市場主體多元化競爭格局，改革毫無懸念地推動了電力的高速發(fā)展，極大促進(jìn)和提高了電力企業(yè)管理科學(xué)化水平，有效拉動了地方經(jīng)濟(jì)，滿足了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對電力的巨大需求。期間，水電裝機(jī)實(shí)現(xiàn)歷史性的快速增長，到2017年全國水電總裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到3.4億千瓦，較2002年的8600萬千瓦，凈增3倍。

2015年3月，新一輪電力改革啟動。新電改主要還是對2002年電力體制改革既定方案的完善與深化，屬于生產(chǎn)力層面的調(diào)整性改革，而非1997年和2002年兩次生產(chǎn)關(guān)系層面的根本性改革。期望新電改能夠建立電力的科學(xué)良性發(fā)展機(jī)制，努力化解電力發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)一步完善電力的法規(guī)建設(shè)，助力國家電力事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

電站裝設(shè)6臺70萬千瓦機(jī)組，總裝機(jī)容量為420萬千瓦。2002年開工，2008年首臺機(jī)組發(fā)電，2010年全部機(jī)組投產(chǎn)。小灣電站大壩最大壩高294.5米。

一期工程裝設(shè)7臺70萬千瓦機(jī)組，裝機(jī)總?cè)萘?90萬千瓦。2001年開工，2007年首臺機(jī)組發(fā)電，2009年全部機(jī)組投產(chǎn)。電站最大壩高216.5米。

裝設(shè)18臺單機(jī)容量77萬千瓦水電機(jī)。2005年開工，混凝土澆筑開工，2013年首臺機(jī)組發(fā)電，2014年全部機(jī)組投產(chǎn)。

總裝機(jī)1600萬千瓦，創(chuàng)下地下洞室群規(guī)模、單機(jī)容量100萬千瓦等多項(xiàng)世界第一。裝設(shè)16臺100萬千瓦機(jī)組。2017年工程全面開工，計(jì)劃2021年首批機(jī)組發(fā)電，2022年全部機(jī)組投產(chǎn)。

裝設(shè)6臺8.5萬千瓦機(jī)組，總裝機(jī)容量51萬千瓦。電站是雅魯藏布江干流上的第一座水電站、第一座百米高壩。2014年首臺機(jī)組發(fā)電，2015年全部機(jī)組投產(chǎn)。

未來水電發(fā)展的建議

回顧改革開放以來水電改革歷程，水電行業(yè)發(fā)展成就顯著，問題也層出不窮，改革就是在不斷解決新矛盾的過程中得以不斷深化，發(fā)展方向也愈加明確。

未來水電的可持續(xù)發(fā)展，首先應(yīng)認(rèn)識到“西電東送與電源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性”。我國的社會發(fā)展與資源分布決定了水電與火電發(fā)展的地域不平衡性，西電東送不僅能解決資源與經(jīng)濟(jì)的平衡，也是電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。但是受制于體制形成的電網(wǎng)與電源相對獨(dú)立的發(fā)展格局，網(wǎng)與廠的發(fā)展規(guī)劃不易統(tǒng)籌，易形成發(fā)展的相互制約與不平衡性。同時(shí)，市場條件下的企業(yè)利益機(jī)制也一定程度上阻礙了西部區(qū)域內(nèi)水火互補(bǔ)的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)優(yōu)化進(jìn)程。隨著社會進(jìn)步和水電向縱深發(fā)展，與水電相關(guān)的經(jīng)濟(jì)與結(jié)構(gòu)性矛盾將會越來越突出。顯而易見，僅僅依靠電網(wǎng)與發(fā)電企業(yè)難以協(xié)調(diào)這些矛盾，需要站在國家大局層面，從電力與社會發(fā)展的總體利益出發(fā)，理性思考和統(tǒng)籌研究西電東送與電源開發(fā)的協(xié)調(diào)問題。這樣才有可能突破瓶頸，推動水電可持續(xù)發(fā)展。

另外，應(yīng)意識到“宏觀政策研究的重要性”。水電政策研究包括移民、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等多方面，核心是以價(jià)格代表的經(jīng)濟(jì)問題。我國目前實(shí)行的是以市場為基礎(chǔ)的政策性電價(jià)體系，主要體現(xiàn)在電站開發(fā)成本和地區(qū)發(fā)展水平上，不同電站和地區(qū)的電力價(jià)格水平不盡相同。

隨著水電開發(fā)向西部發(fā)展，水電建設(shè)和輸電成本將不斷提高，例如西藏電力上網(wǎng)電價(jià)在無補(bǔ)貼條件下應(yīng)該在6毛錢以上，如果在現(xiàn)行電價(jià)形成機(jī)制下遠(yuǎn)距離東送顯然沒有任何競爭力。因此，針對西電東送的電價(jià)政策應(yīng)從戰(zhàn)略高度擴(kuò)展考慮到其環(huán)境價(jià)值、使用價(jià)值、長期價(jià)值，以及戰(zhàn)略價(jià)值，設(shè)法找到時(shí)間上的經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)。需要在國家層面通過稅收、融資以及建立在宏觀利益機(jī)制下的價(jià)格優(yōu)惠政策，突破西部水電短期發(fā)展瓶頸，獲取水電長遠(yuǎn)運(yùn)行的社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值與國家利益。

水電建設(shè)管理體制的改革始終伴隨著國家改革開放的步伐，1979年的改革是引入市場機(jī)制，打開窗戶的改革，當(dāng)前中央“一帶一路”倡議可以認(rèn)為是打開大門，走出去的改革，具有改革的里程碑意義。水電從魯布革開始，必將在國家“一帶一路”倡議為核心的改革道路上不斷與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步完善水電建設(shè)從規(guī)劃設(shè)計(jì)開始的全過程市場化改革，提升中國水電在國際市場上的競爭力，助推水電與清潔能源安全、環(huán)保與理性發(fā)展。