近日，國家發改委、財政部、國家能源局聯合印發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)明確要求各地合理把握發展節奏，優化光伏發電新增建設規模。

而且，《通知》明確，根據目前行業發展的實際情況，今年我國暫不安排普通光伏電站建設規模。就連是此前有大量政策傾斜、不受指標管理的分布式光伏，也將受到相應限制，6月后中央將不再進行補貼。

這似乎預示著，隨著我國能源消費格局加速調整，近年光伏在再次回歸社會資本投資的風口的同時，越來越嚴峻的棄光情況和愈發無序擴張的光伏裝機總量已迫使相關部門必須出手干預了。

監管突踩剎車

國家能源局新能源司和國家發展改革委價格司相關負責人在就《通知》進行解讀說明時表示，我國光伏發電當前發展的重點需要從擴大規模轉到提質增效、推進技術進步上來，需要降低發電成本、減少補貼依賴，優化發展規模，提高運行質量，推動行業有序發展、高質量發展。這是今年及今后一段時期光伏發電發展的基本思路。

因此，《通知》暫時“叫停”了各地新建大型光伏電站項目，明確提出在國家未下發文件啟動普通電站建設工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設。同時，《通知》還提出了支持分布式光伏“有序發展”的思路，并且對此前從未被納入指標管理的分布式光伏確定了1000萬千瓦左右規模的上限。

具體來說，各地的分布式光伏項目，在5月31日(含)前并網的項目納入國家認可的規模管理范圍，這些項目納入中央財政補貼范圍。而年內建設投產的其他項目由地方根據自身財力、消納能力等依法予以支持。

值得注意的是，《通知》還提出了加快光伏發電補貼退坡、降低補貼強度的措施，尤其是在去年底剛剛確定了上網電價后，再次調低了這一價格，打破了此前上網電價一年一調整的行業傳統。具體來說，《通知》規定，自發文之日起，新投運的光伏電站標桿上網電價每千瓦時統一降低0.05元，I類、II類、III類資源區標桿上網電價分別調整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元(含稅)，較去年底均下降了每千瓦時0.05元。

而且，《通知》還提出，自發文之日起，新投運的、采用“自發自用、余電上網”模式的分布式光伏發電項目，全電量度電補貼標準降低0.05元，即補貼標準調整為每千瓦時0.32元(含稅)。

行業面臨過剩風險

國家能源局新能源司和國家發改委價格司相關負責人同時對《通知》出臺原因進行了解釋，

目前，我國存在光伏發電棄光問題顯現以及補貼需求持續擴大等問題，需要調整發展思路。

目前，我國的光伏發電已成為一個社會資本參與程度和市場化程度較高的能源行業，特別是在項目建設投資方面，已實現投資主體多元化、建設模式多樣化。廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強介紹，現在，國內的光伏市場中，國資、民資均有較高參與度，比如，國企中的中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司等，均已在下游發電市場布局。

而放眼民資端，有業內機構發布數據顯示，今年一季度，我國有26家光伏行業上市公司凈利潤超過億元，17家凈利潤同比翻番。近年來，隨著市場的不斷擴長和業績的不斷增長，光伏產業的產能，包括產業鏈上的多晶硅、硅片、電池片、組件等行業的企業都在擴產。今年前兩個月，擴產勢頭更是有增無減。據統計，去年全年擴產的項目有26個，而今年前5月就已經有10余個。

如火如荼的光伏投資，并不能掩蓋我國日漸走高的棄光率。國家能源局數據顯示，去年全國光伏發電量1182億千瓦時，同比增長78.6%。全國棄光電量73億千瓦時，棄光率為6%。由于光伏電站布局以西部為主，電網外送能力不足以及發電并網系統調節能力不高等原因，去年新疆和甘肅棄光率分別高達22%和20%。中電聯此前也發布數據顯示，去年，我國棄光率超過5%的地區有陜西、新疆、甘肅、青海、寧夏。有業內人士分析稱，在這一背景下，繼續保持較大幅度的新增光伏規模、不斷地擴產，將大量累積產能過剩風險。

此外，業內還有觀點稱，本次三部門之所以出臺如此嚴厲的新政，根本原因在于補貼壓力太大，且短期內難以解決。多年來，中國促進可再生能源產業發展主要采取“標桿電價+財政補貼”的方式，補貼資金來源于可再生能源電價附加，隨電費收取。但隨著光伏裝機快速攀升，補貼缺口持續擴大。據統計，截至去年底，可再生能源補貼缺口已達到1000億元。

調整與去泡沫同步進行

業內專家表示，為過速發展的光伏降溫的確是相關部門必須解決的問題，對于行業來說，《通知》的措施可以稱作是史上最嚴厲的監管措施了，而且幾乎沒有給企業留下緩沖期。更有多家機構都發布預測稱，受新政影響，今年我國光伏新增裝機容量可能較去年大幅下滑三成多，可能僅有3500萬千瓦左右。

新增裝機的大幅縮水，無疑將令國內光伏制造業承受巨大壓力，設備降價引發的新一輪行業洗牌在所難免。在光伏行業內，處于業內第一梯隊、成本管控能力強的大企業可以從國外市場獲得支撐，而中小企業則很難度過行業寒冬。

一些業內專家認為，本次政策調整的意圖是減少增量項目補貼缺口，使光伏產業更加健康發展。主管部門正以“主動刺穿泡沫”的方式來規避更大的補貼缺口風險。中國光伏行業協會也提出，在補貼壓力過大、國家還在大力下降社會用電成本的新常態下，現狀勢必不可持續。光伏行業在上一輪變動時淬煉出了一批真正優質的企業，希望本輪變動能促成全行業在平價上網前的又一次自我提升。

不過，林伯強則認為，雖然新投運的光伏電站標桿上網電價每千瓦時統一降低0.05元，但由于光伏電站組件價格下調，安裝價格也會下調，投資回報率并沒有減少太多，因此今年分布式光伏的新建熱度并不一定會下降太多。

林伯強同時表示，業界對于上網電價逐步下調已普遍形成共識，在這種情況下，為享受現在的價格，很可能會形成新一輪的搶裝。

不過，林伯強也直言，雖然短期內，上游產業鏈的光伏企業，尤其是民企相關業務、訂單可能會受新政影響有所“縮水”，但這也為整個產業鏈形成了一個擺脫補貼依賴癥的機會，倒逼它們加速提高技術水平。