——3113改革路徑：“三放開(kāi)”(有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)，有序放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃);“一獨(dú)立”(推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立);“一深化”(繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究);“三強(qiáng)化”(進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng))。

 

——七大重點(diǎn)任務(wù)：有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制;推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場(chǎng)化交易機(jī)制;建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場(chǎng)交易平臺(tái);推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用;穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售點(diǎn)業(yè)務(wù);開(kāi)放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制;加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管，提高電力安全可靠水平。

 

——一個(gè)體制架構(gòu)：“管住中間”——對(duì)自然壟斷的輸配電環(huán)節(jié)實(shí)行政府定價(jià)與監(jiān)管，確保電網(wǎng)公平開(kāi)放、市場(chǎng)公平交易，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)科學(xué)規(guī)劃，充分發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)模效益、提高管理效率;“放開(kāi)兩頭”——在發(fā)電側(cè)、售電側(cè)實(shí)行市場(chǎng)開(kāi)放準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)，放開(kāi)用戶(hù)選擇權(quán)，形成多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)格局，價(jià)格由市場(chǎng)形成，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

 

——一個(gè)總體目標(biāo)：建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開(kāi)、主體規(guī)范、交易公平、價(jià)格合理、監(jiān)管有效”的市場(chǎng)體制，努力降低電力成本、理順價(jià)格形成機(jī)制，逐步打破壟斷、有序放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平、控制能源消費(fèi)總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保。

 

3、主要特點(diǎn)。(1)新電改問(wèn)題導(dǎo)向，目標(biāo)多重。以往的電改，目標(biāo)單一，如八十年代中期推出的集資辦電，主要解決“缺錢(qián)辦電”問(wèn)題;九十年代末成立國(guó)家電力公司，主要解決政企不分、建立現(xiàn)代企業(yè)制度問(wèn)題;2002年國(guó)務(wù)院“五號(hào)文件”，實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，主要解決公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。本次新電改不同于以往的電改，主要針對(duì)市場(chǎng)“交易機(jī)制缺失”等五個(gè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)綜合，既要建立市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制、完善政府監(jiān)管體制、優(yōu)化行業(yè)組織形式，又要強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)能源法規(guī)建設(shè)，還要兼顧綠色發(fā)展與節(jié)能減排等多重目標(biāo)。(2)以市場(chǎng)化改革為主線，突出市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。盡管新電改目標(biāo)眾多，但主線還是比較突出、清晰，始終圍繞如何正確處理政府、企業(yè)、市場(chǎng)三者關(guān)系，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革原則，還原電能商品屬性，加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。(3)吸取以往電改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，嚴(yán)格遵循改革的四個(gè)邏輯步驟。新電改先“準(zhǔn)確界定電力行業(yè)各環(huán)節(jié)性質(zhì)”，再“實(shí)現(xiàn)符合電力行業(yè)特點(diǎn)的網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”，并“完成自然壟斷環(huán)節(jié)、公用公益事業(yè)的政府定價(jià)”，后“搭建電力市場(chǎng)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)”。四個(gè)邏輯步驟環(huán)環(huán)相扣，層層遞進(jìn)，吸取了上一輪電改盲目照搬英國(guó)模式，基礎(chǔ)工作未完成，一步跨越到“競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)”的冒進(jìn)教訓(xùn)。(4)既柔性切入，又預(yù)留空間，體現(xiàn)了改革的綜合平衡和務(wù)實(shí)精神。新電改如何推進(jìn)，業(yè)內(nèi)外一直分歧很多，聚焦在輸配電體制是否分開(kāi)，是否核定獨(dú)立的輸配電價(jià)，區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)如何推進(jìn)調(diào)度，交易機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立等方面。由于共識(shí)難，新電改沒(méi)有“強(qiáng)行拆分”兩大電網(wǎng)，也沒(méi)有實(shí)施“輸配分開(kāi)、調(diào)度獨(dú)立”，選擇以“網(wǎng)售分開(kāi)”作為新一輪電改的突破口——“有序向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)”、“推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立”，體現(xiàn)了柔性切入、容留分歧的特點(diǎn)。同時(shí)，“充分考慮各方面訴求和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律”、“兼顧改到位和保穩(wěn)定”，突顯了綜合平衡、漸進(jìn)式改革特點(diǎn)。當(dāng)然，9號(hào)文又提到要繼續(xù)對(duì)區(qū)域電網(wǎng)和輸配電體制開(kāi)展研究，為今后深化改革預(yù)留了空間。(5)最高規(guī)格，指向性強(qiáng)，但操作性不夠，需要在試點(diǎn)中推進(jìn)。新電改納入我國(guó)全面深化改革的重點(diǎn)范疇、作為能源革命的核心內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的有效途徑;經(jīng)歷發(fā)改委主導(dǎo)起草、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論、中央政治局會(huì)議通過(guò)，以中共中央文件聯(lián)合國(guó)務(wù)院發(fā)布，絕對(duì)為最高規(guī)格。9號(hào)文件基本上屬于框架性、原則性?xún)?nèi)容，指向性強(qiáng)，但操作性弱，需要制定一系列配套文件進(jìn)行細(xì)化、落實(shí)，并通過(guò)試點(diǎn)，逐步推廣。

 

4、組織推動(dòng)。10月底前在全國(guó)開(kāi)展輸配電價(jià)測(cè)算，明年出臺(tái)《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定辦法》;今明兩年在全國(guó)范圍內(nèi)選擇2-3個(gè)省份進(jìn)行綜合試點(diǎn)。新電改主要由政府強(qiáng)力推動(dòng)，以國(guó)家部際聯(lián)席會(huì)議方式予以研究、組織、落實(shí)。具體由國(guó)家發(fā)改委、能源局聯(lián)合牽頭，財(cái)政部、國(guó)資委、環(huán)保部、工信部等其他部委構(gòu)成，兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)、兩個(gè)電建集團(tuán)參與。部際聯(lián)席會(huì)議下面還設(shè)了三個(gè)專(zhuān)項(xiàng)工作小組：電力交易平臺(tái)及電力市場(chǎng)建設(shè)工作組;輸配電價(jià)及交叉補(bǔ)貼工作組;獨(dú)立售電主體工作組。據(jù)報(bào)道，部際聯(lián)席會(huì)議由國(guó)家發(fā)改委一位副主任主持，已于4月2日、5月28日、7月2日、6日、30日召開(kāi)五次會(huì)議，研究討論新電改的組織協(xié)調(diào)機(jī)制、出臺(tái)配套文件。4月17日，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)全國(guó)電改工作電視電話(huà)會(huì)議，對(duì)新電改予以公開(kāi)動(dòng)員、正式部署。令人欣慰的是，新電改體現(xiàn)了中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)、有關(guān)各方參與的特征，不象2002年電改，5號(hào)文件一出，政府部門(mén)就撒手，任由發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)掣肘、拉鋸，從而使上一輪電改打了較多的折扣。

 

新電改的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與時(shí)機(jī)分析

 

2002年電力體制改革13年來(lái)，以五大發(fā)電集團(tuán)為代表的我國(guó)發(fā)電行業(yè)，以煤價(jià)暴漲、金融危機(jī)沖擊、新能源革命的2008年為分水嶺，已經(jīng)歷兩個(gè)發(fā)展階段。

 

第一個(gè)發(fā)展階段，2003-2008年大干快上、規(guī)模擴(kuò)張階段。主要突出一個(gè)“快”字，表現(xiàn)為跑馬圈地、搶占資源、規(guī)模擴(kuò)張，迅速壯大發(fā)電集團(tuán)。主要解決了全社會(huì)缺電問(wèn)題，也伴生了結(jié)構(gòu)單一、煤電矛盾、火電虧損、負(fù)債率高企等問(wèn)題，可持續(xù)發(fā)展難以為繼。