本刊記者 馮潔 發自北京、廣州

李高的辦公室門后，放著一個墨綠色的大號書報袋，上面寫著幾個醒目的淺色大字:國家發改委。

李高是氣候司司長。這里是6月中旬的北京西直門南小街，生態環境部辦公大樓。此時，距離國務院機構改革方案公布、氣候司轉隸已有3個月。

2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》經全國人大審議通過后，國務院機構組成發生重大調整。其中，環境保護部升格為生態環境部，原來分散在水利部、國家海洋局、農業部、國土資源部等部委的污染控制和環境治理職能，統一到新組建的環境部內。原本由發改委領銜的應對氣候變化和溫室氣體減排工作，也轉交給了加強版環境部。

不過，已于2017年12月啟動的全國碳排放權交易市場，在開鑼不久就遭遇主管部門轉換，從管“發展”的發改委到管“環保”的環境部，溫室氣體減排工作會加強還是削弱?一年之后，中國碳市場的現實主義是放棄，還是蓄積技術和體制的能力，站在更有利的位置上?

轉隸影響:有延遲、未停擺

4月20日，也就是新環境部掛牌4天后，氣候司全體成員在一天內密集經歷了離別和入伙:上午，分管氣候工作的國家發改委副主任張勇前來話別，下午，國家發改委主任何立峰主持歡送會，緊接著，生態環境部部長李干杰在環境部歡迎新成員。也是這一天，氣候司和所屬的國家氣候中心很多人陸續走到國家發改委門前，與機構牌匾合影，紀念自己或長或短的月壇南街生涯。

時間到了2018年9月11日，距離氣候司搬入環境部近5個月后，中國機構編制網正式發布了《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》，即“三定”方案。至此，國家層面的應對氣候變化工作職責，正式完成了從發改委到生態環境部的轉換。

“三定”是一個有中國特色的政治概念，除了定主要職責、定內設機構、定人員編制三大內容外，也包括定領導職數。由黨委、政府印發的“三定”方案，是具有一定法律效力的規范性文件。

方案第十條明確了由生態環境部“負責”應對氣候變化工作。在本輪機構改革之前，原環境保護部雖然也是國家應對氣候變化小組的成員單位，但職責是“參與”。從參與到負責，只改了兩個字，變化卻很大。

“三定”之后，生態環境部在氣候變化領域的職責很清晰，具體包括:組織擬訂應對氣候變化及溫室氣體減排重大戰略、規劃和政策;與有關部門共同牽頭組織參加氣候變化國際談判;負責國家履行聯合國氣候變化框架公約相關工作。

“氣候職能在國家層面已經完成轉換，不過地方層面還在進行中。”北京市發改委資源節約與環境保護處有關人士介紹說，就北京的情況而言，“要到年底了吧。”按照“編隨事走、人隨編走”的原則，待各部委“三定”方案公布后，地方政府相對應的機構、職能和人員也要隨之變動。

中央與地方氣候職能交接的不同步，除了先國家后地方的正常時間差以外，還存在一個“技術”問題。本輪機構改革前，節能減排和氣候變化兩項工作，在國家層面，由同屬發改委的環資司和氣候司分別落實。但在地方政府層面，兩項工作的人員和職能劃分則沒有那么清晰。

“全國的省區市發改委中，約有1/3有獨立的氣候處，另2/3則是氣候與環資設在同一個處室內。”主管碳市場工作的環境部氣候司副司長蔣兆理解釋說，這一現狀與各地情況各異、自主安排便于開展工作有一定關系。

對于啟動不久的全國碳市場而言，相對于配額分配、碳交易基礎設施建設進展等，最受關注的是機構改革后，原屬各省發改委的氣候處或環資氣候處的歸屬問題。

而2017年底剛啟動就遇到機構改革，對全國碳市場建設的進度影響也不可避免。

在于9月初由生態環境部氣候司舉行的全國碳市場(發電行業)培訓會上，有省級環保廳有關人士詢問，“工作如何交接?我們還沒接手。”有個別省發改系統人士則表示，“工作暫時停了。”

事情要做，地方機構調整尚未到位，怎么辦?

對于已于4月搬到北京西直門南小街環境部大樓的氣候司而言，過渡期除了等待地方機構改革完成外，碳市場基礎設施建設和隊伍的能力建設從沒停下腳步。在“三定”方案公布前的6月，氣候司就組織了一場碳市場經驗交流會，會上，發改和環保兩大系統的基層工作人員罕見的“同框”。

“第一次參加環境部的會，感到很高興，也很榮幸。”上述培訓會上，上海市發改委資源節約和環境保護處副處長郭建利的話一出口，場上就發出了一陣會意的笑聲。

盡管有遲滯，但地方應對氣候變化和碳市場相關工作并未停擺。截至2018年12月初，大部分省市的發改委氣候(環資)處，仍在按原來的職責繼續工作，同時等待地方機構落地。而最先納入全國碳市場的發電行業，以及2013年以來陸續建成的7個地方碳市場試點，也仍在按全國碳市場啟動前的規則運行——

上海于10底公布了上海市2017年各區級政府節能降碳目標責任制考核公告，落款是上海市應對氣候變化及節能減排工作領導小組辦公室(上海市發改委代章);湖北于11月迎來了生態環境部副部長趙英民帶隊的碳交易調研團，并舉行了包含模擬交易的第六期全國碳市場能力建設培訓班。

不過，相比于機構調整在短期內給碳市場工作帶來的直接影響，對于關注氣候變化和碳市場的人而言，更大的疑問在于，對應對氣候變化和碳市場工作而言，主管部門從發改委變成環境部，是加強還是削弱?

“我對這個系統有信心”:氣候變化領導小組的領導力

國家發改委和其前身國家計委，長期被認為是國務院第一部委，環境部則相對邊緣。其實，這一認識在2018年3月啟動的最新一輪機構改革之前，就與事實有出入，機構改革完成后更不成立。

中國機構編制網的數據顯示，相比于原來的13個職責，生態環境部的職能為15個，除了負責應對氣候變化，還新增了“組織開展中央生態環境保護督察、統一負責生態環境監督執法”、“海洋環境監測”等內容。在編制方面，生態環境部也經歷了明顯的“擴編”—人員編制從311名增加到了478名，司局級領導職數由48名增加到了78名。

對比之下，國家發改委在本輪機構改革中，經歷更多的是職能剝離。以環境、氣候領域為例，機構改革前，國家發改委涉及廣義環境職能的司局，除了氣候司外，還有資源節約和環境保護司(簡稱“環資司”)，以及農經司和西部司等。其中，環資司負責節能減排、循環經濟和清潔生產工作，也是國家發改委內負責環保工作綜合協調的司局，同時，環資司還承擔國務院節能減排領導小組的日常工作。機構改革后，環資司依然保留在發改委，氣候司轉入環保部，而農經、西部等司局的環境相關職能也分別4轉入農業部、自然資源部等。

從職能看，環境部堪稱“大贏家”，發改委的確“被削弱”

了。一位部委人士提醒說，“不要忘了，發改委的定位本來就是參謀、助手，放手項目審批等微觀管理職責正是讓它回歸本職，而且本輪機構改革的原則就是協同高效，歸口交叉職能是提高行政效率的必然做法。

不過，從產業協同的角度來看，發改委不再牽頭應對氣候變化工作，仍引發了一些擔憂。“溫室氣體排放歸根結底要靠經濟和能源轉型，是經濟問題而非環境問題。中國以往實行的是‘搭便車式的氣候政策，即氣候政策搭產業政策、投資政策的便車。”一位經濟學者表示，“氣候司轉隸后，如何更好地發揮環境政策與經濟、產業政策的協同效應，對環境部的跨部門協調能力提出了更高要求。

對此，李高的回應是，發改委的跨部門協調職能越來越多的來自中央、國務院的授權，而非發改委自身。這意味著，無論是環境部還是同樣涉及氣候變化工作的科技部甚至工信部等，誰被授權就由誰牽頭負責應對氣候變化工作。

另一個經常被忽略的事實是，我國應對氣候變化的工作，從一開始就不是某個部門單打獨斗，而是采用了領導小組+多部門協調的方式，主要區別在于誰是牽頭機構這一跨部門協作的工作機制是由應對氣候變化的復雜性決定的:由人類活動引起的溫室氣體排放造成的地球升溫，影響是全球范圍的，從國家行動的層面來說，減緩、適應的行動，不僅需要多部門協調，也需要全社會、各行業企業一起行動。

這一背景下，早在2007年，國務院就成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，對外視工作需要稱國家應對氣候變化領導小組或國務院節能減排工作領導小組(一個機構，兩個牌子，以下簡稱“小組”)，作為國家應對氣候變化和節能減排工作的議事協調機構。小組從成立之初，就由國務院總理任組長，副總理和國務委員任副組長，十幾個相關部委的部長、副部長及重要科學機構負責人作為小組成員。小組成立后，根據機構設置和人員變動及工作需要，曾經過幾次調整。

2018年7月，小組再次調整組成單位和人員，并明確“國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組具體工作由生態環境部、發展改革委按職責承擔。”之所以強調“按職責承擔”，是因為國家層面的應對氣候變化和節能減排依然是同一個小組，盡管應對氣候變化工作轉到了環境部，節能減排工作依然在發改委。

“(應對氣候變化)領導小組還在，我對這個系統(而非某個特定部門)有信心。”6月的一天，李高在自己的新辦公室里解釋說。