CO和CO2管理的協(xié)同效應(yīng)

10月31日，生態(tài)環(huán)境部的例行發(fā)布會上，氣候司轉(zhuǎn)隸是否會削弱中國應(yīng)對氣候變化工作的問題公開被提出。這一次，李高除了提醒應(yīng)對氣候變化本來就是多部門協(xié)調(diào)的工作外，特別強(qiáng)調(diào)了應(yīng)對氣候變化和污染治理的協(xié)同效應(yīng)，以及生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)特有的優(yōu)勢多年來形成的強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。

不僅李高，在9月5日的發(fā)電行業(yè)參與全國碳排放權(quán)交易市場動員部署會暨培訓(xùn)會上，生態(tài)環(huán)境部副部長莊國泰也表示，機(jī)構(gòu)改革將應(yīng)對氣候變化工作職能從發(fā)改委轉(zhuǎn)入環(huán)保部，是出于“從源頭減少化石能源消費(fèi)，協(xié)同推動大氣污染防治，打通一氧化碳和二氧化碳控制”的重大考量。不過，對CO和CO2協(xié)同管理的優(yōu)勢與不足，各方態(tài)度不一。“一氧化碳是污染物，二氧化碳是引起地球升溫的溫室氣體但不是污染物，這個協(xié)同效應(yīng)如何發(fā)揮還有待商権。”一位電力行業(yè)資深人表示。

能源基金會低碳項(xiàng)目主任劉爽認(rèn)為，污染物本身就是人為界定的概念，“打通一氧化碳和二氧化碳這一說法，更多是從如何將區(qū)域污染物減排和溫室氣體排放協(xié)同管理的角度出發(fā)的。

氣候變化和污染治理更難以協(xié)同的地方還在于，令行禁止、暴風(fēng)驟雨式的污染治理，與需要穩(wěn)定的政策環(huán)境和市場機(jī)制的低碳化進(jìn)程是矛盾的。“強(qiáng)硬的手段恰恰是碳市場最不需要的。畢竟，一個還處在十分早期階段的碳市場，一個高度依賴政策設(shè)計的市場，更需要做好基礎(chǔ)建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)，而且初始配額分配也會較為寬松，給產(chǎn)業(yè)調(diào)整和企業(yè)進(jìn)步留下調(diào)整的時間。”上述電力行業(yè)人士解釋說。

在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家、昆山杜克大學(xué)環(huán)境中心主任張俊杰看來，盡管環(huán)境政策可以動態(tài)調(diào)整，但法治化有更利于企業(yè)采用長效機(jī)制節(jié)能減排，企業(yè)可以在合法合規(guī)的前提下享有調(diào)整的自主空間。法治化也有利于避免政策隨決策者的喜好大起大落，“不能空氣污染被認(rèn)為最重要時，空污染就成為最主要的考核指標(biāo)，當(dāng)氣候變化成為中美關(guān)系熱點(diǎn)時，氣候變化又成為一切。”

以京津冀空氣污染治理為例，督查的方式可能會導(dǎo)致地方政府采用短期高成本的方式達(dá)標(biāo)，以避免減排任務(wù)越來越重。這樣做的代價，在2017年京津冀“2+26”城市空氣治理推行“氣代煤”“電代煤”的過程中，已有所體現(xiàn)。事實(shí)上，更多用市場手段而非行政命令減少二氧化碳排放已成共識。生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民在11月于湖北調(diào)研排放權(quán)交易時表示，“實(shí)踐證明，用市場手段解決環(huán)境問題是全社會代價最小、成本最低的，同時，減排是碳市場的核心目標(biāo)。”

回到CO和CO2協(xié)同治理的問題上，美國也面臨過類似的選擇。美國的氣候變化立法失敗后，最高法院對《清潔空氣法案》(CAA)進(jìn)行解釋，把溫室氣體定義為污染物，這樣一來負(fù)責(zé)《清潔空氣法案》的環(huán)保署就有了管理氣候問題的職責(zé)。對于這一安排，有學(xué)者認(rèn)為是無奈之舉。但在劉爽看來，國會只有立法權(quán)沒有執(zhí)法權(quán)，把局地污染和碳排放“同署”同體系管理是一個優(yōu)勢。

被高估同時又被低估了的碳市場

已于12月2日在波蘭召開的聯(lián)合國氣候變化框架公約第24次締約方大會(COP24)，將對未來各國控制溫室氣體排放的規(guī)則做詳細(xì)說明，以確保《巴黎協(xié)定》形成的國際氣候治理新規(guī)則能落實(shí)。

巴黎的具體成果包括:在以5年為周期的自主貢獻(xiàn)審評機(jī)制上達(dá)成了一致，通過比較及時的盤點(diǎn)，動態(tài)提高氣候行動的整體強(qiáng)度;在減排透明度問題，發(fā)展中國家做出了一定讓步，接受自主貢獻(xiàn)行動可監(jiān)測、可報告和可核查(MRV)，但保留一定的靈活性;本世紀(jì)末溫控1.5度～2度的目標(biāo)，要求全球溫室氣體排放盡快達(dá)峰，并給“凈零排放”設(shè)定了時間表，而“凈零排放”是與減少化石能源消費(fèi)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型掛鉤的，這意味著，去碳化是不可逆的時代潮流。

具體到碳市場，《巴黎協(xié)定》同意“設(shè)立機(jī)制，以減緩碳排放量以及支持可持續(xù)性發(fā)展”，同時為各43國之間自發(fā)合作實(shí)現(xiàn)各自的減排承諾鋪平道路。

事實(shí)上，在中國提交的自主貢獻(xiàn)(INDC)文件里，也把全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，作為2030年碳排放達(dá)峰、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，以及非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%的措施之一。有關(guān)這市場化減排機(jī)制將如何運(yùn)作，也是卡托維茲氣候大會的看點(diǎn)之一不過，中國提交自主貢獻(xiàn)文件后，有國際輿論認(rèn)為，這一減排目標(biāo)不夠“有雄心”，未能反映中國煤炭消費(fèi)量已經(jīng)在逐年下降、可再生能源裝機(jī)和電量增速領(lǐng)先全球的能源轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)，也未考慮碳市場這一市場化減排手段的潛力。

這就涉及到另一個問題，即碳市場是否減排和應(yīng)對氣候變化的主要手段?我們應(yīng)該如何正確看待碳市場?

2017年底起步的全國碳市場，納入了1700多家電力企業(yè)、覆蓋30億噸的排放量。僅從發(fā)電行業(yè)起步，與此前外界覆蓋八大行業(yè)的預(yù)期有一定落差，但目前從政策制定者、企業(yè)到研究機(jī)構(gòu)，對碳市場以發(fā)電行業(yè)為突破口，再逐步擴(kuò)大范圍、穩(wěn)步推進(jìn)有共識。

原因之一在于，碳市場并不是主要的減排手段，而是降低減排成本的市場化機(jī)制。

“碳排放權(quán)交易的核心，是低成本減碳，”中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒表示，“減碳是中國能源行業(yè)轉(zhuǎn)型的主要方向，也是轉(zhuǎn)型的動力，電力行業(yè)擁抱這個趨勢。”就排放核查而言，王志軒表示，可以通過碳核查試點(diǎn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的核查方法，逐步建立起企業(yè)自證清白的機(jī)制，避免行政強(qiáng)制手段過多千預(yù)。

張俊杰建議碳市場能夠配套財稅改革，因?yàn)閷τ谄髽I(yè)而言，減排成本提升后，稅負(fù)有必要降低，盡管企業(yè)總體稅負(fù)不變，但稅收結(jié)構(gòu)改善也是進(jìn)步。

事實(shí)也的確如此。對于一個火電發(fā)電量占比超過60%、燃煤發(fā)電消耗掉了44%以上煤炭的國家而言，通過降低煤炭消費(fèi)總量的二氧化碳減排效果是顯著的，在沒有碳市場的情況下，中國的煤炭消費(fèi)已出現(xiàn)了下降的趨勢。

此外，按照《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》計劃的步驟，碳市場建設(shè)工作分三階段推進(jìn):第一階段為基礎(chǔ)建設(shè)期，時間為一年左右;第二階段為模擬運(yùn)行期，用一年左右開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易;第三階段為深化完善期，在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易。對發(fā)電行業(yè)而言，這意味著在2020年左右才會有正式的碳配額交易。如果是2020年，也意味著碳市場的建設(shè)節(jié)奏與國家自主貢獻(xiàn)減排量審核周期不匹配。

從數(shù)據(jù)看，電力行業(yè)二氧化碳排放量約占全國能源消耗二氧化碳排放量的40%左右。短期看，碳市場不會對煤電行業(yè)造成過多的成本壓力，現(xiàn)行電價機(jī)制下，碳價成本也不會立即傳導(dǎo)，也就是說，碳價機(jī)制不會立即作用于減排量，但從長期看，碳強(qiáng)度顯著高于基準(zhǔn)的落后煤電機(jī)組將承受較大壓力，將因成本問題被逐出市場。

由于碳排放的收益主要體現(xiàn)在當(dāng)下，而損失體現(xiàn)在未來，把燃燒化石能源產(chǎn)生的二氧化碳排放折算成碳的社會成本，關(guān)鍵在于如何衡量未來的價值。對于碳市場而言如果被定位于主要的減排和應(yīng)對氣候變化手段，屬于高估;但如果不能看到碳市場對能源轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的意義，又是低估。

“建立國家碳市場，是要用市場機(jī)制合理有效配置二氧化碳排放容量資源，”能源基金會北京辦事處總裁鄒驥對全國碳市場意義的理解是，“碳市場是支持中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中長期低碳轉(zhuǎn)型的政策手段之一。”

中美氣候蜜月結(jié)束不動搖中國氣候意志:

為低碳發(fā)展蓄能

美國退出《巴黎協(xié)定》后，一度有悲觀的聲音認(rèn)為，中美的氣候合作蜜月結(jié)束，會影響中國國內(nèi)的氣候意志。

氣候變化領(lǐng)域有一個共識，國際氣候治理是多邊機(jī)制，但其中的雙邊機(jī)制特別是大國之間的關(guān)系，對氣候治理有不可否認(rèn)的影響。

就中美而言，2017年之后是中美兩國在氣候問題上最缺乏共識的時期。特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，中美氣候蜜月冷卻反轉(zhuǎn)。美國很快宣布退出《巴黎協(xié)定》，對外釋放國內(nèi)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先和美國優(yōu)先的信號。作為配套政策，奧巴馬的氣候遺產(chǎn)開始被全面鏟除，比如，在聯(lián)邦政府官方網(wǎng)站和官方文件中，氣候變化、可再生能源、溫室氣體等成了敏感詞。同期，奧巴馬的氣候政策支柱也被動搖，涉及美國兩大排放主體的清潔電力計劃和公司平均燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)等廢止。

“美國對內(nèi)對外都在去氣候化，”張俊杰注意到，“在美國國務(wù)院的組織架構(gòu)里，奧巴馬時期的氣候代表處在部級位置上，特朗普上臺后，這個氣候代表相當(dāng)于中國的處級位置，辦公室也挪到了國務(wù)院的一個小角落里。”

回顧過去，2013年-2017年可以說是中美氣候合作的“黃金四年”。從2013年開始，中美氣候變化合作達(dá)到了高潮，奧巴馬執(zhí)政的最后三年里，中美在氣候變化領(lǐng)域一口氣達(dá)成了5個協(xié)定，而《巴黎協(xié)定》正是以中美合作為基礎(chǔ)的。而這樣的“情投意合”有著特殊的背景，當(dāng)時，中國的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體剛剛形成，亟待尋找改善中美關(guān)系的抓手。對美國而言，奧巴馬政府執(zhí)政后期，民主黨內(nèi)推行氣候法案的呼聲很高，中美氣候變化問題上一拍即合，只不過中美的氣候蜜月在2017年急轉(zhuǎn)直下。

很多人認(rèn)為，中美的分歧是在特朗普時期加深的，特朗普如不能連任，中美又可以重修舊好。事實(shí)上，中美在奧巴馬時期就在經(jīng)貿(mào)、國際政治、軍事、外交等方面有較大分歧，只是雙方都有強(qiáng)烈的合作意愿，氣候變化就成了當(dāng)時最好的選擇。現(xiàn)實(shí)是，美國短期內(nèi)返回巴黎協(xié)定希望渺茫，即便民主黨能重返白宮，也很難短期內(nèi)回到奧巴馬的氣候政策。

美國退出《巴黎協(xié)定》，一大重要原因是對損害產(chǎn)業(yè)競爭力的擔(dān)心。其實(shí)可再生能源本身也是產(chǎn)業(yè)，且形成了新的利益團(tuán)體，僅太陽能產(chǎn)業(yè)的就業(yè)已經(jīng)占到了美國電力行業(yè)就業(yè)的43%。特朗普退出《巴黎協(xié)定》后，來自美國國內(nèi)行業(yè)企業(yè)的反對之聲高漲，認(rèn)為美國把低碳創(chuàng)新發(fā)展的空間留給了其他國家。多個州發(fā)表聯(lián)合聲明，表示會在州政府層面保持氣候變化政策的穩(wěn)定性，保護(hù)已經(jīng)崛起的低碳產(chǎn)業(yè)。

中國的情況也類似，依據(jù)國際可再生能源署(IRENA)發(fā)布的《2018可再生能源與就業(yè)》報告，中國和巴西、美國、印度、德國、日本一起，是全球最大的可再生能源從業(yè)人員“雇主”。據(jù) IRENA估計，中國提供的光伏就業(yè)崗位占全球的2/3，風(fēng)能就業(yè)則占全球的44%45不過，2017年中國非水可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量不到8%這一數(shù)字來看，其在電力行業(yè)的重要性依然較低。2017年可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的26.5%，其中水電發(fā)電量占全部發(fā)電量的18.6%，風(fēng)電發(fā)電量占全部發(fā)電量的4.8%，光伏發(fā)電量占全部發(fā)電量的1.8%，生物質(zhì)發(fā)電量占全部發(fā)電量的1.2%。這同時意味著，中國發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的潛力和空間巨大。

依據(jù)國家發(fā)改委能源研究副所長王仲穎的研究，中國化石能源將于2020年達(dá)峰，2035年前穩(wěn)步下降，煤炭在發(fā)電和工業(yè)部門的能源消費(fèi)比例將持續(xù)縮減，未來可再生能源經(jīng)濟(jì)性將全面趕超化石能源。

變化的大國關(guān)系中，中國的氣候政策應(yīng)該向何處去?

答案很清晰:在應(yīng)對氣候變化和建設(shè)國內(nèi)碳市場方面，中國的立場是一貫的，即應(yīng)對氣候變化是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，“不是別人要我們做，而是我們自己要做。

而面對中美兩國共同所處的氣候意愿低潮期，解決方法不是放棄碳市場，而是通過扎實(shí)的碳市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能力建設(shè)，做好設(shè)置基準(zhǔn)線、確定MRV的嚴(yán)格程度以及明確違約懲罰等方式，為中國的低碳發(fā)展積蓄技術(shù)和體制能力。

“等下一輪氣候政策回歸，中國就站在有利的位置了。”