原文首發于《電力決策與輿情參考》2019年1月4日第1、2期

一、低碳電力發展目標相關指標體系現狀

目標是低碳發展戰略的重要組成部分，也是實現路徑和措施的依據。推進低碳發展是一個極為復雜的巨系統，其目標必然是一個復雜的多目標、多層次的系統，其中低碳電力發展目標系統是這個巨系統的核心。

經梳理，表1列出了15項與2020年、2030年低碳電力發展目標相關的法規及重要政策性文件。

表1 近年來與低碳電力發展目標相關的法規及重要政策文件

以上這些文件中，與低碳電力發展相關的主要約束性指標和重要預期指標的目標值及依據性文件見表2。

表2 低碳電力發展主要目標值及來源文件

二、指標體系分析

為便于分析目標的科學性和可操作性，筆者綜合考慮了指標內涵、文件層級和低碳電力發展的關系，建立了現有指標層次結構圖，見圖1。

圖1 現行的低碳電力發展指標層次結構圖

注：圖中指標中標有數字的是表2文件中確定的具有明確目標值的指標;灰底黑字指標是中國對國際社會有明確目標值的指標;斜體字的指標是還未納入或者沒有明確目標的指標如二氧化碳排放量指標;圖中既沒有數字也不是斜體字的指標則是在相關規劃中有預期性目標的指標或者與低碳電力發展相關度相對較低的指標。

結合表1、表2和圖1可以看出以下幾點：

第一，一些指標在不同的文件中重復率極高，有些文件雖然有上下位層級關系，如五年規劃綱要與節能減排規劃的關系，但更多是同級關系或者不相隸屬的關系。即便從所列出的15個文件來看，涉及的部門為應對氣候變化、基礎產業、能源、節能減排(中國節能與減排是分部門管理的)。由于我國專業管理與要素管理存在交叉，更多涉及到資源、財政、科技、工業、建設、管理部門等的目標本文沒有列出。雖然氣候變化、基礎、能源、資源節約都是發展改革部門(在黨十九大后氣候變化部門整體轉隸新組建的生態環境部)，但不論從國務院對多個文件批復看，還是從具體文件內容看，或者從實際執行過程看都相當于是獨立部門。

第二，指標體系圖是筆者根據指標的內容進行“樹型”體系歸納，盡管頗費周折、但仍然難以畫出完全符合邏輯的系統圖，只能成為一個示意性的指標樹型圖。但此圖卻真實反映了現實中目標形成的過程，也反映了能源、電力、低碳、經濟之間的緊密聯系。進一步分析這些指標的內涵和相互之間的內在關系可以發現，這些“樹型”指標之間具有橫向連接的邏輯關系，從而可以形成“網狀”指標結構。這是因為，不同能源品種和能量形式——如煤與天然氣、火電與水電、電與熱之間具有相互可代替性，也即替代彈性高。所以指標與指標之間稍有能源電力常識的人，可以在圖中看出，其中一個指標值的變化會影響到其他指標的變化。即使在所有的文件中沒有發現出圖中斜體字指標，但在實際中它一定是客觀存在的，否則文件中確定的指標值也是算不出來的。指標的“網狀”結構特性，決定了一個指標(尤其是關鍵性指標)的目標值或者實際值的變化都會影響到其他指標的連鎖式變化。說明了某一個指標的變化(如光伏裝機容量)，不僅涉及確定這個指標部門的工作調整，也必然涉及到與其相關的部門工作調整，進而涉及到眾多部門、甚至整個政策系統和措施系統的相應調整，涉及到與之相關的大量企業的策略、措施調整。同時，分析這個圖也會得到一些新的啟發：如果指標間是屬于“網狀”結構，則可以大為簡化指標數量，尤其是可以減少定值約束性指標，因為定值約束性指標如果與另一個約束性指標處在一個“網型”結構中，只要其中一個指標值發生了變化，這兩個指標必然會造成矛盾狀態。在指標減化的同時，可以大為減少文件的數量，減少工作中的各種矛盾，還有利于促進市場機制的建立。

第三，從圖中可以看出，現行低碳電力發展目標主要是從能源消費方式、GDP、碳排放總量三個基本指標開始演變而來的，表現出能源、環境、經濟三者之間密不可分的關系。我國向國際社會承諾的低碳發展目標，代表了我國能源結構調整、經濟發展與碳強度和碳總量減排的系統性安排，以及用碳市場方法推進低碳發展的基本思路。這符合一個發展中大國推進低碳發展的實際。但是，在對這些指標進一步分解上，即形成二級或者多級指標時缺乏協調性和系統性。如大型發電集團煤電二氧化碳排放強度指標、燃煤機組供電煤耗指標之間的關系以及與其他指標之間的關系缺乏協調性。

第四，可再生能源裝機指標沒有在指標結構體系圖中體現。實際上從多個高層級的文件到多個低層級的文件中，風電裝機容量、光伏裝機容量到2020年都有目標。如在《國務院關于印發“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》(國發〔2016〕61號)文中提出，到2020年底，風電裝機達到2億千瓦，光伏裝機達到1億千瓦。國家能源局發布的《風電發展“十三五”規劃》提出到2020年底，全國風電累計并網裝機容量將達2.1億千瓦以上。但是，實際執行結果都將會較大超過這些目標，尤其是光伏裝機實際值將會大大高于目標值。2017年底并網光伏裝機已達1.294億千瓦(其中分布式光伏發電2966萬千瓦)，顯然，這樣的目標已經完全失去意義。

三、存在的問題及建議

1.存在的主要問題

第一，指標缺乏頂層設計。一是缺乏法律支撐。到現在為止，我國還沒有綜合性的能源法和應對氣候變化或者低碳發展法等，現行的低碳發展目標、政策等有的是根據相關法規，有的是根據上級文件，有些則是政府部門自行提出要求自行出臺政策。二是解決問題本身難度大。能源電力發展目標不僅是低碳目標，而是與污染控制、能源結構轉型、新興產業發展等多種目標相聯系，是一個多目標博弈問題，其本身的難度決定了目標頂層設計的難度。三是體制難度大。由于不同的目標分別賦予不同的政府機構進行管理，造成目標難協調甚至不協調。雖然我國有宏觀調控部門和專業管理部門的區別，而且低碳能源電力發展的文件很多是從國務院層面發布的，看似有統籌協調機制，但從實踐層面和實踐結果看，不同部門各自按職責范圍確定目標是“于規有據”(不一定于法有據)。如綜合規劃往往是各個單項規劃的加總，只是盡可能協調表面上出現的直接矛盾即可，而避免不了隱性深層次矛盾，總體目標更不一定是整體優化的結果。

第二，目標缺乏科學決策機制支持。一些重大的政策可能瞬間即出，可能只是依據短時、局部、甚至是個別試驗的結果。一些目標雖然也是通過各種能源 “模型”來計算的，但是即使這些“模型”本身很好，但因為輸入條件本身就是變化和不確定性的，其模型運行結果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。

第三，目標落實簡單粗暴。由前兩種結果會造成目標落實難的問題。目標落實難并不一定是指完不成目標，而過快完成目標也是一種“難”。原計劃五年完成的，結果一兩年就完成了;原計劃局部推進，取得試點經驗再擴大推進的，結果成了全面推進。問題導向成了就事論事，頭痛醫頭。

第四，不清晰的目標往往造成低碳電力發展中存在政策、措施、行動、監管等不協調。一是體現在中央有關部門之間的政策不協調，二是體現在中央與地方政策之間不協調，三是體現市場手段與政府行政手段不協調等方面。目前，從能源電力清潔、低碳發展的政策看，有可再生能源發電、低碳電力、清潔電力優先調度、有強制性的排放標準要求，有行政上的超低排放要求，有排污權有償使用試點，有常規污染物排污權交易，有常規污染物超低排放后的污染物稅收，有清潔能源發電綠證，有電網強制上網可再生能源發電，有正在推進的配額制，有各種補貼，有正在推進的排污權市場交易……實際上，多數政策的本源即理論基礎是相同的，用一即可;市場手段與政府手段有的也是用一即可，有的則是互相補充而不是互相疊加。從結果看，能源電力低碳發展上，出現了電源與電網發展之間不協調，可再生能源無序發展，棄風棄光嚴重、補貼巨額欠缺，“煤改氣”“煤改電”“一刀切”亂象，煤電無序發展、利用小時數過度下降、節能減排要求反復變化、機組反復改造等問題。

2.建議

第一，突出重點，解決多目標協調問題。實際上，只要抓住本質、抓住重點，任何復雜的問題都可以簡化為簡單問題。應對氣候變化、能源轉型、新型產業發展、大氣污染控制、經濟發展都是必須解決的重大事項，但它們之間有時具有密切的關系。在眾多復雜問題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個維度，就不會出現抓住一點不及其余的極端情況，而現實中出現的種種問題恰恰是各自為政，不及其余的結果。

第二，以碳統領解決低碳能源電力發展的約束性問題。從能源效率和常規污染物的控制上，不論是從絕對影響(環境質量)和相對水平(先進性)看，都已經不是制約能源電力發展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長期發展最大的制約因素，一切戰略目標和戰術措施都應當將此當成最重要問題加以策劃。對于風能、光伏等新能源來講，效率問題是效益(經濟性)問題，對于煤電等電源來講效率問題也是效益問題，不要將此效率問題單獨拿出來作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標準再采取什么強制性政策，應交給企業自己去管理。政府管理的目標是如何根據政治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來。不論是何種能源，將以碳的因素為關鍵進行考慮，而不是以能源總量為核心進行考慮，也即能源總量、煤炭總量控制、可再生能源發展都應圍繞碳要素來進行規劃，而不是其他要素。

第三，堅定地走用碳市場控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場來統領各種政策。實際上碳市場的全稱也即本質是“限額-交易”機制，限額是政府之手，而交易是市場之手，構成了完整的碳減排政策機制。當前實施的有利或者促進低碳發展的各種政策，都應優先考慮、創造條件通過碳市場來解決，其次再考慮其他更好的并優先選擇體現市場特點的政策。這不僅是因為已經證明了市場經濟的優越性，而且更為重要的是，隨著低碳能源的轉型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產供應與儲能儲電將高度緊密結合在一起，形成供需耦合機制，行政的手段將越來越顯示出它的局限性。

第四，指標體系要簡化，目標要體現碳減排本質，同時大力減少碳減排文件數量。因為能源電力的高替代彈性的特點，避免形成“網狀”指標體系，碳減排指標體系要非常簡化，尤其是盡量減少定值約束性指標。習近平總書記多次強調，“應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做”，所以應當內外一致。我們應以我國向國際社會的承諾目標為依據，確定我們的碳減排指標體系，同時要根據應對氣候形勢的發展、我國經濟發展和碳減排進展，研究更為科學的碳減排承諾目標，并及時修訂相應的碳減排指標和目標。一方面，能源領域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量，且因為碳“總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀指標制定應盡可能向總量過渡。宏觀總量指標向電力傳遞時，要考慮到電力轉型對經濟社會的影響，以電力碳強度(碳基線)作為基準或者門檻，以碳總量作為總控制目標，促進以碳市場的方法完成減碳任務。在碳指標簡化、目標明確的前提下，要加大部門在碳目標上的整合力度，建議由應對氣候變化的主管部門牽頭，統一制定與碳指標、碳目標相關的政策性文件。同時，應大量減少與碳目標相關的文件數量和層次，在碳總量目標分解傳遞過程防止層層加碼。在相關能源電力規劃制定中應當盡可能減少規劃文件的層級，建議在能源規劃中，以碳減排目標為主要約束性目標，以電力為中心進行能源規劃。