2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上向國際社會作出“碳達峰、碳中和”的鄭重承諾，在氣候雄心峰會上提出了具體目標，黨的十九屆五中全會、2020年中央經濟工作會議作出了相關工作部署。2021年3月15日，習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上，強調實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，首次提出構建以新能源為主體的新型電力系統。碳達峰、碳中和目標的提出，是黨中央、國務院基于新發展格局和現實國情統籌規劃作出的重大戰略決策，展現了我國走綠色低碳、高質量發展的決心，將對能源資源優化配置和氣候治理起到強有力的推動作用。

 

（來源：微信公眾號“中國電力企業管理”  ID：zgdlqygl  作者：張森林）

 

市場機制是能源資源配置和氣候治理的最高效手段。以電力市場和碳市場為主要手段的市場機制，其本質和共同目的都是促進我國電力行業向更加清潔、高效和低碳的方向發展。兩個市場的改革方向高度一致、改革領域交錯重疊、改革措施相互影響，應該形成合力、實現協同發展。但由于歷史原因，目前能源資源配置與氣候治理缺乏系統性、整體性、協同性規劃，沒有實現協調和同步，亟需加強電力市場和碳市場的頂層設計和規劃，做好政策協調和機制協同，立足國情開展實踐創新，充分利用市場力量推動實現“碳達峰、碳中和”目標。

 

我國電力市場和碳市場建設情況

 

我國電力市場建設情況

 

2015年3月，中共中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號），標志著我國新一輪電力體制改革正式拉開帷幕。六年以來，經過持續努力，我國已初步形成在空間范圍上覆蓋區域、省級，在時間周期上覆蓋年度、月度、月內的電力中長期交易及日前、日內現貨交易，在交易標的上覆蓋電能量、輔助服務、可再生能源消納權重等交易品種的市場體系結構。據北京電力交易中心和廣州電力交易中心年報披露信息，主要成效如下：一是市場主體不斷增多。截至2020年底，國家電網公司、南方電網公司經營區域內各電力交易中心共注冊市場主體分別約17萬、6.6萬家，同比大幅增長18.9%、49.9%，市場開放程度顯著提升，市場活力進一步釋放。二是市場化交易規模持續擴大。2020年，國家電網公司經營區域內，各電力交易中心總交易電量48011億千瓦時，同比增長3.1%。其中，市場化交易電量23152億千瓦時，同比增長9.6%；電力直接交易電量18099億千瓦時，同比增長10.8%。南方電網公司經營區域內，省內中長期市場交易電量5035億千瓦時，同比增長19.1%；省間交易電量（西電東送）2305億千瓦時，同比增長1.8%。三是電力交易機構更加獨立規范。2020年，交易機構股份制改造取得積極進展，電網企業在各交易機構持股比例逐步下降至50%以下，交易平臺運營的獨立性、規范性進一步提升，電力交易機構與調度機構職能劃分更加清晰。

 

我國碳市場建設情況

 

2011年10月，國家發改委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（發改辦氣候〔2011〕2601號），啟動北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開展碳交易試點工作。自2013年6月起，這些地區在一年時間內相繼開市，拉開了我國碳交易從無到有的序幕。截至目前，試點市場已經完成五個履約周期，在機制構建、體系設計、市場運行等方面取得顯著成效，市場參與者、交易量不斷增加（納入控排企業2800余家，碳排放總量超過13億噸二氧化碳），已成為僅次于歐盟的全球第二大碳市場，也為全國碳市場建設積累了豐富經驗。當然，也存在配額分配不準、交易活躍度不高、市場流動性不足、碳價波動較大、激勵約束不夠、監測/報告/核查體系（MRV）不健全等問題。

 

2017年12月，國家發改委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（發改氣候規〔2017〕2191號），全國碳市場建設正式啟動。電力行業特別是發電企業具有碳排放量較大、產品相對單一、計量設備比較完備、管理比較規范等特點，因此電力行業成為碳市場的首選行業和突破口。該市場涵蓋了約1700家發電企業，年排放二氧化碳約35億噸，占全國碳排放總量的1/3左右，是迄今為止全球最大的碳市場，也是繼美國區域溫室氣體減排行動（Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI）之后，第二個只有電力行業參與的碳市場。

 

2018年3月，國家發改委應對氣候變化和減排職責劃轉至新組建的生態環境部。生態環境部成為我國碳排放權交易工作新的主管部門，繼續穩步推進全國碳市場基礎支撐工作。2021年1月，生態環境部印發《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令第19號）及配額分配方案和重點排放單位名單。自2021年1月1日起，全國碳市場發電行業第一個履約周期正式啟動，涉及2225家發電行業重點排放單位，總排放規模預計超過40億噸二氧化碳，約占全國碳排放總量的40%。

 

從2017年底宣布啟動全國碳市場建設，歷經三年左右時間，雖然全國碳市場在制度體系設計和交易系統建設等方面取得了較大進展，但在建設進度上與預期目標仍有比較大的差距。2021年2月，生態環境部主要領導在湖北碳排放權交易中心和上海環境能源交易所調研期間，要求全國碳市場建設盡早實現系統運行，確保6月底前啟動上線交易。隨著碳達峰、碳中和目標的提出，全國碳市場建設被賦予了新的時代內涵，如何選擇建設路徑，實現從局部試點到全局決策的平穩過渡，并與其他能源、環境和氣候治理體系相適應是全國碳市場建設著重考慮的問題。

 

存在的主要問題

 

由于歷史原因，我國電力市場和碳市場相對獨立運行，分別由不同的國家部委負責建設，有不同的交易平臺，在電力行業內部往往歸屬不同業務部門管理，這就造成頂層設計時尚未統籌考慮其關聯性、缺乏有效協同，導致市場功能重復、作用發揮不充分、覆蓋范圍有限、管理成本過高等一系列問題，一定程度上制約了電力市場和碳市場的健康、可持續發展。主要表現在：

 

一是市場功能存在重復與交叉。電力市場和碳市場均通過不同機制促進電力行業向更加清潔、高效和低碳的方向發展。電力市場中的可再生能源超額消納量交易、綠證交易、清潔能源補貼等，與碳市場中的碳配額、碳交易等政策性減排功能高度重復與交叉，大量的政策并非是一個統一規劃下的有序整體，而是應時而為的獨立個體。

 

二是作用發揮不充分、不到位。電力市場和碳市場均僅局限于一定區域、一定品種的交易，跨省跨區交易存在交易產品單一、市場流動性不足等壁壘。市場大范圍資源優化配置、豐富產品供給、激發市場主體活力等優勢無法充分發揮，導致市場缺乏活力和吸引力。

 

三是市場覆蓋范圍有限。電力市場中經營性電力用戶發用電計劃尚未全面放開，市場化交易電量占比還有提升空間，未能實現電力資源的最優化配置。碳市場主要管控電力行業及少部分工業部門的碳排放，交通、建筑等能源全產業鏈的相關行業未有效納入管控范圍，未能實現最大化降低碳排放。

 

四是經營成本過高。電力市場和碳市場的交易、監管等機構大多獨立運作，給交易履約帶來一定的管理成本。從碳市場試點經驗看，總體上對于發電行業控排企業的配額分配趨于嚴格，配額指標逐年縮減，發電行業控排企業目前均以購買配額或核證減排量(Certified Emission Reduction，CER)的方式履約，碳履約成本逐年遞增。

 

國外電力市場和碳市場建設情況

 

國外電力市場建設情況

 

近年來，為了應對氣候變化和環境污染，世界主要國家能源電力系統都在向清潔化、低碳化轉型，以高比例可再生能源為主要特征的電力系統結構性轉變將重塑全球電力市場。電力市場范圍擴大、主體增多，競爭更加充分、優化配置資源效率更高，這已經成為世界各國電力市場建設實踐的共識，特別是可再生能源的高速增長直接推動了大市場的形成，同時大市場也促進了可再生能源的充分消納，為節能減排作出了突出貢獻。近年來，歐盟一直致力于推動統一電力市場建設，區域價格耦合機制（Price Coupling of Regions,PCR）歷經數年豐富完善，目前已完成歐洲日前電力市場耦合；美國中西部（MISO）、西南部（SPP）等區域電力市場范圍正在計劃進一步擴大，并在聯邦能源管理委員會（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）的推動下不斷加強交易組織和系統運行之間的協調。

 

從國外建立的電力市場體系來看，主要有四種情形：一是跨國建立統一電力市場，如歐洲電力市場。二是以國家為基礎建立全國統一電力市場，如澳大利亞、新西蘭電力市場。三是在一個國家內跨州（省）建立區域電力市場，如美國PJM電力市場。四是在一個國家內以州（省）為基礎建立州（省）電力市場，如美國加州、得州電力市場。從世界各國電力市場發展的實踐來看，一般認為，中小國家傾向于不分層分區，以國家為基礎建立全國統一電力市場，如澳大利亞、新西蘭電力市場。跨國或大國市場則傾向于分層分區，如歐洲電力市場、美國電力市場。

 

國外碳市場建設情況

 

近年來，在全球綠色低碳轉型的背景下，多個國家及地區紛紛提出碳中和或凈零排放目標，全球碳中和時代正在開啟。2021年3月，國際碳行動伙伴組織(International Carbon International Carbon Action Partnership,ICAP)發布《2020年度全球碳市場進展報告》。報告指出，自2005年歐盟碳市場啟動以來，新的碳排放交易體系紛紛建立，預計2021年全球碳排放交易體系的排放份額（16%）將擴大到原來的三倍。

 

截至2020年底，全球各個碳市場通過拍賣配額已籌集資金超過1030億美元，主要用于支持效能提升、低碳交通、扶助弱勢群體等。實施碳排放交易的司法管轄區占全球GDP的54%，溫室氣體排放量占全球總量的9%，全世界將近1/3的人口生活在實施碳排放交易體系的地區。

 

截至2021年1月底，全球已有24個碳市場正在運行，覆蓋30個國家及地區。另有8個國家及地區正計劃未來幾年啟動碳市場，包括美國東北部交通和氣候倡議計劃（TCI）、哥倫比亞碳市場等。還有14個國家及地區正在考慮建立碳市場，包括智利、土耳其、巴基斯坦等。從國外建立的碳市場體系來看，與電力市場完全相同，既有跨國建立統一的碳市場，如歐盟碳市場（EU Emissions Trading Scheme,EU-ETS）；也有以國家為基礎建立的全國統一碳市場，如新西蘭碳市場（NZ ETS）、韓國碳市場（KETS）；也有在一個國家內跨州（省）建立的碳市場，如美國區域溫室氣體減排行動（RGGI）、美國和加拿大西部氣候倡議（Western Climate Initiative,WCI）；還有在一個國家內以州（省）為基礎建立的碳市場，如美國加州碳市場。全球各種層次的碳市場制度設計既反映了碳市場共同的內在規律和一般特征，也體現出不同國家及地區結合自身條件進行的創新性制度設計和探索。

 

需要注意的是，現有碳市場呈現趨勢明顯的聯合態勢，如美國加州碳市場已實現與加拿大魁北克省、安大略省碳市場的連接；歐盟碳市場除在31個國家運行（歐盟28國及歐洲經濟區內的挪威、冰島和列支敦士登三國）外，已計劃與瑞士碳市場連接。

 

需要關注的是，電力市場化改革與碳市場覆蓋的國家及地區范圍高度趨同。在全球已建成電力市場的51個國家及地區中，38個已經或計劃建設碳市場，占比達75%；在47個建設碳市場的國家及地區中，39個已經建成或正在建設電力市場，占比達83%。

 

電力市場與碳市場協同發展機制

 

電力市場與碳市場的關系

 

電力市場與碳市場相對獨立，根源、運營管理等各不相同，兩者有各自的政策、管理和交易體系，管理運作、交易流程等截然不同。但對于電力行業而言，火力發電必然伴隨著碳排放，電力交易與碳交易存在著復雜的依存關系和極強的關聯性。

 

從形成根源來看，電力市場是需求驅動性市場，有電力交易需求才能稱之為市場。碳市場是政策驅動性市場，市場需求主要來源于政府或企業強制性限排規定。

 

從運營管理來看，兩者分屬不同的交易品種，完全可以在兩個獨立交易系統或平臺上開展交易。但需要注意的是，也可以在同一個交易系統或平臺上開展交易，如倫敦洲際交易所、歐洲能源交易所，既開展碳配額交易，也可以開展電力期貨交易。

 

從相互聯系上看，電力市場與碳市場在業務的深度和廣度、核心產品屬性、政策、技術、共識等方面，聯系越來越緊密，兩個市場逐漸呈現相互交叉、相互影響、相輔相成的耦合發展態勢，兩個市場的深度融合發展已經成為大勢所趨。一是市場領域高度重合。電力行業是電力市場最主要的市場領域，也是碳市場最重要的管控對象和首批納入的重點領域。二是市場主體高度重合。當前，火電企業同時參與電力市場和碳市場，在碳排放總量約束下，需要統籌考慮其發電投標的決策行為。已參與電力市場的部分高載能、高排放用電企業將在市場穩定后適時納入碳市場。三是價格走勢高度趨同。電力市場化條件下，碳價計入發電成本，將在一定程度上影響電價，同時電價也會反作用于碳價。碳價上漲，火電發電成本增加，電價就會上漲；電價上漲，電力供應增加，碳排放需求增加，碳價就會上漲。總體來看，電力市場價格與碳市場價格變化趨勢呈強正相關性。四是實施路徑高度吻合。電力市場建設與碳市場建設，都應以統一設計為前提，以統一規則為基礎，以統一平臺為保障，以統一運營為手段，按照市場總體規劃框架穩妥有序的推進，終極目標都是形成全國統一市場。五是根本目的高度重合。建設電力市場的目的是為了促進電力生產要素和資源在更大范圍內自由流動和優化配置，實現全社會效益最大化、降低用電成本；建設碳市場的目的是以全社會最低經濟成本實現減排目標。兩者在促進電力行業清潔低碳發展和節能減排方面，具有強一致性關系，且通過互相作用而彼此影響。

 

從發展趨勢來看，我國電力市場空間會逐步擴張，而碳市場空間會逐步縮窄，兩個市場發展趨勢截然相反。對電力市場來說，我國持續提升發用電計劃放開比例，不斷提高市場化交易規模，終極目標是構建全國統一電力市場，實現電力資源在全國范圍內的自由流動和優化配置。對碳市場來說，目前只納入發電行業，二氧化碳年排放規模就達到40億噸，在碳達峰前市場規模會越來越大，預計年排放規模將達到百億噸級。但隨著全國碳排放達峰后逐步下降直至碳中和，市場配額規模將趨于萎縮，預計將從百億噸級降至一二十億噸。

 

電力市場與碳市場的協同發展機制

 

當前我國電力市場與碳市場均處于逐步推進、逐步完善的階段，其發展目標都是破除市場壁壘，提高資源配置效率，構建全國統一的市場體系。從當前推進情況來看，兩個市場建設都存在一些亟待解決的問題。比如對正在試點建設的電力現貨市場來說，新能源參與市場機制、超額消納量與綠證銜接、跨省跨區送電與省內市場銜接、現貨價格與用戶側聯動、不平衡資金疏導等都還沒有達成共識的解決方案。對碳市場來說，按照規定，試點碳市場中符合納入標準的行業將無條件劃入全國碳市場，這意味著當前試點碳市場中發電企業要劃轉至全國碳市場開展配額交易。試點碳市場與全國碳市場關系及職能定位、試點碳市場存續配額處理方式等問題，還沒有明確的解決方案。局部試點如何平穩過渡到全國市場，還沒有明晰的實施方案。因此兩個市場都面臨一定的不確定性，后續可能存在發展時間、空間的不統一，增加改革成本和管理成本。

 

國際實踐及經驗表明，電力市場與碳市場的協同發展、共同作用，可最大程度發揮市場機制在能源資源配置與氣候治理方面的優化作用，推動優質、低價可再生能源的大規模開發、大范圍配置、高比例利用。比如，美國加州通過電力市場與碳市場的協調配合，成功實現了其設計初衷，碳市場實現了節能減排目的，電力市場疏導了發電企業成本，且未增加終端用戶額外負擔，有效激發了電力行業向清潔、低碳轉型的巨大潛力。

 

統籌考慮兩個市場的頂層設計，政策制定要促進兩個市場有機融合、協同發展。近期，電力市場與碳市場暫可獨立運行，但需要強化政策協同、機制完善。要加強新能源參與電力市場的頂層設計，建立健全適應新能源特性的電力市場交易機制，建立符合新能源運行特點的電力市場交易體系，推動構建以新能源為主體的新型電力系統。全國碳市場要科學設定碳排放權交易配額總量并合理分配，盡快啟動上線交易，發揮實質作用，釋放碳價信號。中期，碳市場建設要助力電力行業上下游低碳化發展，進而降低全社會的碳減排成本。比如，我國電力市場建設中，計劃與市場“雙軌制”將在較長時間內并存，碳市場形成的碳成本除部分在電力市場傳導外，還需考慮基于計劃發用電量的碳價聯動機制。遠期，要以應對氣候變化和能源可持續發展為目標，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動兩個市場有機融合、協同發展，構建統一開放、競爭有序的“電—碳”市場體系。“電—碳”市場將電能和碳排放權相結合形成統一的“電—碳”產品，產品價格由電能價格與電能生產產生的碳排放價格共同構成，并將原有電力市場和碳市場的要素進行深度融合，形成協調推進、合作共贏的發展格局。

 

有關建議

 

加快推進電力市場與碳市場建設，助力構建以新能源為主體的新型電力系統

 

構建以新能源為主體的新型電力系統，是實現碳達峰、碳中和最主要的舉措之一。這意味著風電和光伏等新能源將是未來電力系統的主體，未來的電力市場建設也將圍繞這一主題開展。考慮到我國新能源即將爆發式增長、系統調節能力嚴重不足、計劃與市場“雙軌制”長期并存等現實國情，近期電力市場建設需要對新能源消納、輔助服務（特別是深度調峰輔助服務）、容量成本回收、不平衡資金及抽蓄和儲能等成本疏導機制進行重點設計。為通過市場化機制促進新能源消納，同時保障新能源投資積極性，可采用政府授權差價合約和消納責任權重兩種方式，按照存量項目、增量項目分類、穩妥推進新能源參與市場交易。此外，可再生能源超額消納量交易和綠證交易在功能上存在一定重疊，需要統籌考慮，實現有序銜接。

 

強化頂層設計，做好電力市場、碳市場和其他相關市場機制、政策工具有效銜接與協同

 

電力市場與碳市場的協同發展，必須放在我國統一的能源、氣候治理、環境框架體系下完整、系統的考慮，形成目標清晰、路徑明確的頂層設計和發展時間表、路線圖。電力市場與碳市場除自身協同（比如可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易制度）外，還需與生態環境領域原有的排污權交易制度及用能權交易制度等有效銜接、協同發展。在不同的歷史條件下，這些市場機制、政策工具之間既有內在聯系、相互交叉，又各具特色、相對獨立，其發展歷程、經驗教訓、共性趨勢都可供借鑒參考，要堅持系統觀念，充分發揮這些市場化機制的優勢互補作用，實現強強聯合，共同推動我國能源低碳轉型，助力碳達峰、碳中和目標實現。

 

兼顧市場效率與經濟公平，妥善處理好東西部協調發展關系

 

電力市場與碳市場的協同發展是一項復雜的系統工程，核心難點之一在于關鍵制度要素設計如何與我國東西部不同區域發展程度、資源稟賦的差異性特征相協調，從而實現效率與公平的有機統一。比如，我國東西部省區資源稟賦條件、發用電情況、經濟發展水平及電價承受能力等差異較大，電力市場化建設必須兼顧市場效率與經濟公平，妥善處理好東西部利益調整、分配問題。再比如，我國各試點省份碳市場建設時間不同，控排力度也不同，高排放企業可能不積極開展節能減排，而將生產轉移到控排力度小的西部省份，引發“碳泄漏”效應，這需要厘清我國多層級碳市場體系中各個碳市場的地位、關系和作用，逐步向全國統一市場過渡。

 

探索金融機構參與電力市場與碳市場交易，完善綠色金融產品、服務和市場體系

 

我國電力市場建設仍處在探索階段，基本構建了“電力中長期交易+現貨市場”模式，電力期貨研究多年仍沒有做成產品推出。碳市場以現貨交易為主，金融屬性未予明確，金融化程度不高，金融體系的價格發現、風險管理功能在二級碳市場中沒有發揮，部分試點省份雖然推出了包括碳衍生品在內的碳金融產品，但交易規模很小。而歐盟、美國等碳市場在建設之初就賦予金融屬性，一開始就是現貨、期貨一體化市場。在實施有效金融監管的前提下，未來可探索開發豐富的“電—碳”金融產品體系，提供“電—碳”金融期貨、期權等衍生品交易，為交易各方提供避險工具，并向市場提供資產管理與咨詢服務，滿足市場參與主體的多樣化需求，增強市場活力。

 

本文刊載于《中國電力企業管理》2021年04期，作者供職于中國南方電網有限責任公司改革發展研究中心

 

原標題:基于“雙碳”目標的電力市場與碳市場協同發展研究