全國碳市場建設牽扯到經濟、社會、能源、環境、金融等方方面面，是一項復雜艱巨的系統工程。在前 4 年的試點運行中，暴露出了一些關鍵問題和爭議尚待解決。主要表現于：企業碳排放數據統計與監測的準確性、公正性問題，碳排放配額如何科學、公平、精細分配的問題;各主體在碳交易、碳資產管理方面的人、財、物能力建設問題;碳交易相關政策法規不健全等。同時，碳交易過程中還需要處理協調好經濟發展和低碳約束、市場和政府、中央和地方政府、公平和效率的關系。能否解決好這些問題，將關系到碳市場建設運行的成敗。

碳交易管理體制建設不完善。一是碳排放總量控制條件尚不成熟，導致管理對象缺乏。實施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國是發展中國家，正處于工業化、城鎮化快速發展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區別責任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國只能通過提高經濟增長質量、降低單位 GDP 二氧化碳排放強度來實現減排目標，這使得碳排放權的稀缺性以及國內碳交易市場無法真正形成，從而導致碳交易管理體制缺乏碳排放權配額等管理對象。二是相關法律法規不健全導致管理效力有限。目前電力行業實施與碳排放交易相配套的法規政策和相關制度尚不完善，專門的有關碳交易的法律和相關政策缺失，如應對氣候變化法、碳排放權交易管理條例、碳交易市場規則等尚未正式出臺。法律法規的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無法對排放權交易規則、交易方式、糾紛解決機制、碳排放權交易試點的法律授權等關鍵問題進行規范，也無法對各部門的職責履行進行有效監管。因此，在立法層面急需整合現行的各種與低碳發展相關的政策、制度和標準，為科學推進碳市場、更好地發揮碳市場作用提供有利條件。三是交易所發展不規范導致管理效率低下。

交易所交易量小且發展不規范，對我國碳交易管理體制有效發揮作用形成了制約。碳價波動失真袁 建立全國碳交易體系仍需完善機制。

在控制排放量的碳市場中，減排成本低的、減排空間大的企業可多減排，同時將因減排剩余的碳配額出售給減排成本高的企業，實現獲利。因而，碳的價格應該反映一個國家或地區的平均減排成本。

2013～2014 年，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶 7 個國家級碳排放權交易試點先后啟動，4 年多來，交易不連續、碳價波動大等現象都或多或少地在各個試點出現，且不同試點之間的碳價差異巨大，難以真實反映減排成本。此外，碳價差別很大。深圳碳市場的起始價位是每噸 30 元左右，后來一度飆升至 130 多元，接著又跌回到70 多元并保持了一段時間，目前在 30～50 元間徘徊;廣東碳價從 60 元的開盤價下降到 10 元左右;而上海碳價曾一度跌到每噸 5 元左右。

因此，需要進一步完善交易機制、約束機制和分配機制，盡快出臺國家層面的應對氣候變化法或類似法律至關重要，通過法律明確配額總量的設定和變化以及區域分配和跨區域交易方法，用制度設計指導碳價，真實反映減排成本。

碳排放數據野重報送輕核查冶。在統計數據方面，出現企業同時報送多套不同口徑數據以及“重報送輕核查”的現狀。其一，要在思想上建立實事求是的準則。實事求是、科學準確核算并上報數據，是建立科學碳排放相關制度的基礎。其二，應建立全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費和溫室氣體排放數據核算、報告和核查體系，加強數據共享，為主管部門決策提供堅實的數據基礎。其三，發電企業雖然都安裝了碳排放自動化監測系統，卻還沒有與之相匹配的數字化統計系統及方法，智能信息化減排體系亟待建立與完善。

構建以低碳為統領的電力綠色發展體系

“目前我們對于控碳或是控煤的認識上還存在很多誤區。要構建碳市場的頂層設計，首先要認識到，在目前控煤不是突破碳約束的關鍵，是否實現低碳才是推進電力綠色發展的成敗要因。”王志軒說，“要以碳統領來統籌其他效率，以碳排放量為統一考核標準，通過市場化手段推進碳資產地位的確認，才能有效解決當前電力發展的主要矛盾，引導產業結構重組。”

長久以來，關于“去碳化”與“去煤化”的爭論不絕于耳，而對于以煤為主的我國能源結構和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來達到減碳目標并非最佳選擇。目前我國通過技術手段、結構調整、以及市場和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強度方面取得積極成效。在我國碳減排宏觀目標確立的基礎上，應以低碳發展為統領，建立健全配套法規政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過市場化手段，鼓勵和創新低碳能源生產和消費。

“從目前碳市場推進的程度來說，我國碳市場建設已經有了一定的法規基礎，這是以國家戰略和政治決策為統籌，在全國人大的決議和電力發展五年規劃里都有推進碳市場建設的具體表述。但目前，碳市場的法律基礎不牢，還不能做到法制化管理，應當加快推進依法減碳進程。”王志軒認為，“碳市場說簡單就簡單，說復雜也相當復雜。頂層設計是一個全局性、系統性、綜合性很強的命題。由于碳市場涉及到專業領域、地域、主體、政府機構等方方面面，在碳市場的立法中應當站在新時代的高度，結合政策體制改革完善原有的法律法規架構。現在雖然有了一定的法規基礎，但是頂層設計還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關系、基本原則等方面都需要進一步明確。”

市場導向，政策先行，清晰明確的政策是實施碳排放交易的基礎。目前電力行業實施與碳排放交易相配套的法規政策和相關制度尚不完善，有關碳交易的法律和相關政策缺失，如應對氣候變化法、碳排放權交易管理條例、碳交易市場規則等尚未正式出臺。同樣，對于現有法規政策也有待進一步完善，能源資源、節能降耗、污染物減排等法規政策對電力企業低碳、環保、節能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節能、減碳、減常規污染物之間既互相促進，也有互相矛盾的情況，法規政策間協調不夠，將直接觸及各種目標之間不協調的矛盾點，導致電源與電網不協調、可再能源發電無序發展、煤電發展定位搖擺等問題，影響到節能、環保、減碳之間的協調和銜接。比如過度環保要求會增加能耗;過度節能會增加水資源等消耗，節能并不一定減碳等，還影響到強制性的限額要求與排污權交易等市場機制在應用上的矛盾;節能、環保調度與經濟性的矛盾，減少棄風棄水與煤電利用小時數下降造成能耗升高的矛盾等。

“目前，在立法層面急需整合現行的各種與低碳發展相關的政策、制度和標準，為科學推進碳市場、更好地發揮碳市場作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發揮政府的作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。在碳交易市場組建初期，政策的整合和政府職責的協調要同步推進。在碳市場和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權交易的應盡可能采用，當不宜采用碳排放權交易時，應考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節能量控制、綠證等，要與碳市場相協調，當交叉不可避免時，應給予企業充分的選擇權。當然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學配置各種政策機制。同時，要加強和整合與碳排放權管理有關的政府機構的職責，統籌考慮各類機構設置，科學配置各部門權力，明確職責。在碳市場管理上，要進一步明確界定中央和地方政府職權，主管部門和其他部門的責任。政府部門權力的重新配置是整合各種政策的關鍵要素。