美國“碳關(guān)稅”壁壘雖還在動議階段，但其對中美貿(mào)易及全球氣候治理的潛在影響不可低估

3 月22 日，紐約股市三大股指收盤下跌 王迎攝/本刊

自特朗普政府上臺以來，美方多次在白宮、國會及相關(guān)外交場合就中美貿(mào)易逆差問題向中國發(fā)難，指責(zé)中美貿(mào)易關(guān)系“單邊且不公平”。尤其是今年年初批準(zhǔn)向進(jìn)口光伏組件和洗衣機(jī)施加報復(fù)性關(guān)稅、宣布將向進(jìn)口鋼鐵和鋁制品分別征收25%和10%的關(guān)稅之后，特朗普近日又簽署涉及中美貿(mào)易的備忘錄，擬將對從中國出口的價值高達(dá)600億美元的商品征收懲罰性關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對美國投資并購，中美貿(mào)易摩擦隨之步步升級。

與此同時，近期美國政界和主流智庫出現(xiàn)了對中國進(jìn)口的產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”以解決美中貿(mào)易逆差的動議，甚至已經(jīng)出現(xiàn)跨黨派的合作。有跡象顯示，特朗普政府在宣布退出《巴黎協(xié)定》的多邊氣候進(jìn)程后，有可能考慮訴諸單邊貿(mào)易保護(hù)措施，構(gòu)筑新的貿(mào)易“邊境墻”，拆除當(dāng)前聯(lián)合國主渠道下發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的“防火墻”。

當(dāng)前，“碳關(guān)稅”動議雖還未能實施，但其對中美貿(mào)易及全球氣候治理的潛在影響不可低估。深入分析美國“碳關(guān)稅”提出的背景、涉及的內(nèi)容及背后的動機(jī)，厘清其可能帶來的影響及應(yīng)對策略，對現(xiàn)階段處于復(fù)雜形勢下的中美貿(mào)易問題研究多有裨益。

美國“碳關(guān)稅”動議的由來

在2006年11月召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第12次締約方會議(內(nèi)羅畢氣候大會)上，時任法國總理多米尼克·德維爾潘提出了對沒有簽署《京都議定書》國家的工業(yè)產(chǎn)品出口征收額外關(guān)稅的建議，“碳關(guān)稅”的動議首次開始討論。雖然歐盟貿(mào)易委員彼得·曼德爾森針對此舉提出質(zhì)疑，認(rèn)為這種關(guān)稅在世界貿(mào)易組織(WTO)規(guī)則下存在嚴(yán)重合規(guī)性問題，幾乎不可能實施，但作為一種可選的貿(mào)易保護(hù)手段，與其相關(guān)的研究和討論從未停止過。2007年，時任法國總統(tǒng)薩科齊曾將“碳關(guān)稅”相關(guān)動議升級，主張對那些從環(huán)境規(guī)制寬松國家進(jìn)口的工業(yè)產(chǎn)品征稅，以保護(hù)在歐盟碳排放交易市場中面臨額外減排成本的歐盟企業(yè)。當(dāng)時，歐盟委員會曾提出一個法案要求進(jìn)口商在產(chǎn)品進(jìn)入歐盟之前購買歐盟碳市場的排放配額，并衍生出航空碳稅等保護(hù)措施，雖未最終實施，但觸發(fā)了有關(guān)國際組織的討論進(jìn)程。

在目前歐美有關(guān)法案或動議中，沒有正式法律文件使用“碳關(guān)稅(Carbon Tariff)”字眼，這一術(shù)語多為政府官員、媒體和學(xué)者討論時所使用。根據(jù)具體內(nèi)容不同，大多使用“等價碳費”、“邊境調(diào)節(jié)碳稅”和“國際儲備配額”等替代性表述。

但不論如何表述，其本質(zhì)都是要求出口國根據(jù)出口產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中所排放的二氧化碳量，在產(chǎn)品進(jìn)入進(jìn)口國邊境時繳納特別關(guān)稅。

美國國會內(nèi)部關(guān)于“碳關(guān)稅”立法的爭論也由來已久，早期的動議主要來自民主黨，并集中在奧巴馬政府的第一任期。其中，2008年民主黨參議員芭芭拉·伯克瑟提交了《2008年利伯曼—沃納氣候安全法案》，包含有詳細(xì)的“碳關(guān)稅”條款。在此后的動議中，“碳關(guān)稅”的條款內(nèi)容越來越詳細(xì)。2009年6月22日，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，該法案不僅主張在美國國內(nèi)建立類似于歐盟碳排放權(quán)交易體系(EU-ETS)的碳排放配額交易市場，創(chuàng)立能源技術(shù)創(chuàng)新中心和建立建筑、工業(yè)、交通節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)等，而且制定了碳關(guān)稅相關(guān)條款。2014年以來，民主黨參議員謝爾頓·懷特豪斯陸續(xù)提交了四個版本的《美國碳費法案》草案，最新版剛剛于2018年2月公布。該法案的內(nèi)容包括：對美國進(jìn)出口貿(mào)易中的高耗能產(chǎn)品進(jìn)行“碳關(guān)稅調(diào)節(jié)”，且稅費金額逐年升高。“碳關(guān)稅調(diào)節(jié)”意在避免降低美國在國際貿(mào)易中的競爭性優(yōu)勢，即對出口至未征收碳稅的國家的產(chǎn)品予以部分或全部金額的碳稅減免，而對來自未征收碳稅的國家的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳稅，同時涉及到雙重征稅問題，考慮對已征收碳稅的國家的進(jìn)口產(chǎn)品予以部分或全部金額的碳稅減免。

特朗普政府上臺后，共和黨人也開始加入鼓吹“碳關(guān)稅”的行列。2017年2月，布什政府時期的前國務(wù)卿詹姆斯·貝克和尼克松政府時期的前勞工部長和財政部長喬治·舒爾茨等資深共和黨人，與氣候領(lǐng)導(dǎo)力委員會聯(lián)名提出了名為《碳紅利計劃》(Carbon Dividend Plan)的國內(nèi)碳稅和國際“碳關(guān)稅”動議。雖然該計劃并未給出稅收具體征收金額、覆蓋范圍和上升幅度的細(xì)節(jié)，但就其動機(jī)而言與懷特豪斯提出的法案大同小異。二者主要的差別體現(xiàn)在收繳后的分配方案，“碳紅利計劃”希望將所有相關(guān)收入返還到美國民眾的個人養(yǎng)老金賬戶。

2018年2月，美國大學(xué)生以該動議為基礎(chǔ)開展了一場由學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)的“S4CD(Student for Carbon Dividend)”運動。在該運動倡導(dǎo)下，“碳紅利計劃”成為了有史以來首次獲得兩黨大學(xué)團(tuán)體公開支持的國家氣候行動解決方案，共和黨派的支持者為哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)等23個大學(xué)共和黨團(tuán)體，民主黨派的支持者為哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、普林斯頓大學(xué)等5個大學(xué)民主黨團(tuán)體。

梳理美國“碳關(guān)稅”相關(guān)立法動議的發(fā)展歷程，其黨派立場的轉(zhuǎn)變較為突出。前期，針對該議題的黨派意見兩極化非常明顯，即“碳關(guān)稅”多為民主黨人士倡議，相關(guān)法案的提出者和聯(lián)合署名者基本呈“一邊倒”的情況，而共和黨人則“團(tuán)結(jié)一致”持反對意見。但發(fā)展到現(xiàn)在，兩黨意見初步呈現(xiàn)趨合態(tài)勢，且目前隨著中美貿(mào)易摩擦升級，美國政府和學(xué)界內(nèi)部關(guān)于碳關(guān)稅措施的討論持續(xù)發(fā)酵，有愈演愈烈之勢。

美國征收“碳關(guān)稅”限制的真實意圖和潛在影響

總體上看，美國意圖通過征收“碳關(guān)稅”限制來自中國等國家的大宗高耗能、高排放商品的進(jìn)口，設(shè)立綠色貿(mào)易壁壘，縮小貿(mào)易逆差。近期美國兩黨提出的相關(guān)方案，均納入了對進(jìn)出口貨物征收基于碳排放量的邊境調(diào)節(jié)稅這一核心內(nèi)容。這是一種以單邊氣候保護(hù)措施為由，來增加發(fā)展中國家出口成本的貿(mào)易保護(hù)手段。

《碳紅利計劃》的作者之一、“氣候領(lǐng)導(dǎo)力委員會”總裁泰德·霍爾斯特德認(rèn)為，實行“碳關(guān)稅”將有效提高美國制造企業(yè)競爭優(yōu)勢，也是縮小美中貿(mào)易赤字的有效手段。一旦美國實行“碳關(guān)稅”政策，將使中國出口美國的產(chǎn)品相比美國制造承擔(dān)更高的環(huán)境成本，從而令美國企業(yè)獲得比較優(yōu)勢。

實際上，美國并不愿意放棄在低碳先進(jìn)技術(shù)或市場方面的氣候領(lǐng)導(dǎo)力，并認(rèn)為單邊或雙邊的“碳關(guān)稅”政策要比《巴黎協(xié)定》多邊機(jī)制更符合美國的利益。近期公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》重提全球氣候領(lǐng)導(dǎo)力的概念。特朗普本人在接受訪談時也再次提到，美國可能重返《巴黎協(xié)定》，前提條件是必須按美國意愿重新達(dá)成“公平的協(xié)議”，這一表態(tài)與其去年6月宣布退出《巴黎協(xié)定》時并無實質(zhì)區(qū)別。

當(dāng)前，全球氣候治理已成為展示國家領(lǐng)導(dǎo)力的一個重要領(lǐng)域，美國國內(nèi)也有聲音批評特朗普在氣候變化事務(wù)上將美國的領(lǐng)導(dǎo)地位拱手讓予中國。但從“美國優(yōu)先”的邏輯看，目前聯(lián)合國主渠道下以《巴黎協(xié)定》為代表的多邊治理規(guī)則仍然體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，而在單邊、雙邊或小多邊的談判桌上，顯然更容易直接體現(xiàn)美國的利益。因此，“碳關(guān)稅”不失為一種既鼓勵美國國內(nèi)技術(shù)和市場創(chuàng)新力，又維持生產(chǎn)成本和特定行業(yè)貿(mào)易保護(hù)的措施，很符合特朗普政府的口味。

美國一旦針對部分進(jìn)口國征收懲罰性的“碳關(guān)稅”，將加劇中美貿(mào)易摩擦。據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計，2017年中美貨物貿(mào)易雙向總額為6359.7億美元，其中美國對中國出口貿(mào)易總額為1303.7億美元，占美國出口總額的8.4%，美國自中國進(jìn)口貿(mào)易總額為5056.0億美元，占美國進(jìn)口總額的21.6%，中國是美國最大的貨物貿(mào)易進(jìn)口國。據(jù)美方統(tǒng)計，去年美方貿(mào)易逆差3752.3億美元，年增幅8.1%。因中美貿(mào)易結(jié)構(gòu)及中國國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)的限制，中國出口貨物中所謂的“隱含碳”比例較高。研究顯示，美國對自中國進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”將對中國出口沖擊明顯，在30至60美元稅率下，短期內(nèi)中國對美出口將下降1.38%～6.44%，長期看沖擊將加劇，出口下降幅度將會更高。

按照目前美國兩黨“碳關(guān)稅”方案中的規(guī)則，大部分貨物貿(mào)易都將受到影響，其中高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)影響尤為顯著。根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，美國自中國進(jìn)口的商品種類(依據(jù)海關(guān)分類)主要包括：機(jī)電產(chǎn)品，家具、寢具、雜項制品，紡織品及原料，賤金屬及制品，塑料、橡膠，分別占中國出口美國貨物商品的50.8%、12.0%、7.7%、5.0%和3.9%。其中，除家具、寢具、雜項制品屬于低能耗、勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，機(jī)電產(chǎn)品，紡織品及原料，賤金屬及制品，塑料、橡膠均屬于高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，一旦實施“碳關(guān)稅”，將會受到顯著影響。而且因為美國目前所設(shè)稅率水平明顯高于中國國內(nèi)的碳價水平，對中國制造的成本附加的影響甚至?xí)a(chǎn)生放大效應(yīng)。

未雨綢繆早作準(zhǔn)備應(yīng)對美國“碳關(guān)稅”征收措施

美國“碳關(guān)稅”動議往往是與國內(nèi)碳減排政策同時提出的，其立法需經(jīng)參眾兩院投票，或可以通過行政命令形式實施。目前，美國國會中已提出的關(guān)于實施“碳關(guān)稅”的有關(guān)法案，僅有由民主黨在參議院和眾議院分別提出的《美國碳費法案》，而由共和黨提出的《碳紅利計劃》目前尚未經(jīng)由國會議員正式提出。從特朗普政府決策及行事風(fēng)格來看，其團(tuán)隊更傾向于通過“301調(diào)查”等更直接的方式挑起貿(mào)易爭端，“碳關(guān)稅”還并未列入優(yōu)先的考慮范圍，但不能排除會作為談判籌碼在后續(xù)過程中提出，因此做好充分的預(yù)案準(zhǔn)備非常有必要。

首先，密切跟蹤美方動向，及時研判“碳關(guān)稅”動議在國會及白宮的進(jìn)展。近期美國頻繁就中美貿(mào)易問題發(fā)難，“鷹派”人物新任美國國務(wù)卿邁克·蓬佩奧、白宮國家貿(mào)易委員會主任彼得·納瓦羅等也進(jìn)一步釋出可能對中美關(guān)系采取強(qiáng)硬立場的政治信號。因此，對涉及“碳關(guān)稅”問題法案在美參、眾兩院的進(jìn)展情況需要進(jìn)行及時跟蹤和分析。同時，要密切關(guān)注共和黨方面“碳關(guān)稅”的主要支持者、特朗普核心團(tuán)隊及相關(guān)智庫的言論，提前研判美方在“碳關(guān)稅”上可能采取的重大動作。

其次，充分利用現(xiàn)有雙多邊機(jī)制，同美方開展對話磋商，避免在氣候變化和能源等領(lǐng)域?qū)χ忻狸P(guān)系可能出現(xiàn)的波折產(chǎn)生戰(zhàn)略誤判。雖然特朗普政府已宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，但依據(jù)協(xié)定條款在2020年正式退出前，美國仍將以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》締約方身份參與國際氣候變化多邊進(jìn)程。因此，就氣候變化及相關(guān)領(lǐng)域的重大關(guān)切問題，中美仍應(yīng)保持積極溝通，維持必要的官方或二軌交流機(jī)制，管控雙方的分歧，盡量避免貿(mào)易爭端擴(kuò)展到氣候領(lǐng)域。同時，通過二十國集團(tuán)峰會、亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會議等全球治理重要議事平臺開展對話，團(tuán)結(jié)歐盟、金磚國家或基礎(chǔ)四國、立場相近發(fā)展中國家等向美國傳遞堅定維護(hù)《巴黎協(xié)定》多邊進(jìn)程的決心。

最后，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，提前做好兩手準(zhǔn)備和應(yīng)對預(yù)案。以黨的十九大關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明和推動構(gòu)建人類命運共同體的理念為指引，加快部署控制溫室氣體排放和碳定價的政策，同時逐步調(diào)整和優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變出口增長方式。雙管齊下，對“碳貿(mào)易壁壘”釜底抽薪。短期內(nèi)，還應(yīng)從技術(shù)性預(yù)案著手，充分利用WTO等多邊渠道的規(guī)則，根據(jù)WTO對發(fā)展中國家非互惠待遇原則，以及日常監(jiān)督機(jī)制、貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭端解決機(jī)制等途徑，維護(hù)中國的正當(dāng)權(quán)益。