為解決空間規(guī)劃重疊問題，黨的十九大報(bào)告明確提出，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。這有利于將國土空間劃分為生態(tài)、生產(chǎn)與生活三類區(qū)域進(jìn)行管控。其中，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是留住綠水青山的戰(zhàn)略舉措，是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有效手段，是實(shí)施國土空間用途管制的重大支撐，體現(xiàn)了通過空間約束做到從源頭上預(yù)防或治理污染的理念，是促進(jìn)多規(guī)合一的必然選擇。
　　科學(xué)劃分“三線三區(qū)”
　　一要按照生態(tài)評價基礎(chǔ)劃定生態(tài)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線范圍必須涵蓋所有的國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及有必要嚴(yán)格保護(hù)的其他各類保護(hù)地等。因此，生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)完整性、強(qiáng)制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性與操作可達(dá)性等特征。
　　二要按照農(nóng)業(yè)發(fā)展條件劃定永久基本農(nóng)田。遵循耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。劃定過程應(yīng)結(jié)合第二次土地調(diào)查和第一次地理國情普查，將集中連片、質(zhì)量等級高和土壤環(huán)境安全的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。
　　三要按照城鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)向劃定城鎮(zhèn)增長邊界。遵循城市集聚集約、緊湊高效的原則，全面開展城市現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件和需求分析，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會的中長期發(fā)展需求，測算一定時期的城市發(fā)展規(guī)模，與生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)邊界相結(jié)合，確定城鎮(zhèn)增長邊界，用于規(guī)劃期內(nèi)的城市發(fā)展控制區(qū)域。
　　嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線
　　根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的類型與特
　　征，生態(tài)保護(hù)紅線“只分類不分級，一條紅線管到底”。具有重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等生態(tài)空間，統(tǒng)一劃入生態(tài)保護(hù)紅線，不再單獨(dú)劃定森林、濕地、草原等領(lǐng)域的生態(tài)紅線，避免要素管理對生態(tài)系統(tǒng)完整性造成分割，提升每個生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的空間紅線劃定成色。作為生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，應(yīng)根據(jù)管理類型做到“一線一策”，滿足系統(tǒng)不孤立、功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變、責(zé)任不削減的管控要求。
　　根據(jù)定量與定性相結(jié)合的原則，開展生態(tài)功能重要性評估和生態(tài)環(huán)境敏感性評估，確定水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能極重要區(qū)域及極敏感區(qū)域，納入生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，要從生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量和功能等方面建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能評價指標(biāo)體系和方法，定期組織開展評價。要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線執(zhí)法監(jiān)督，并將考核與監(jiān)督結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系，對違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等規(guī)定實(shí)行責(zé)任追究。
　　開展規(guī)劃技術(shù)對接
　　要統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑。建議經(jīng)濟(jì)和社會數(shù)據(jù)應(yīng)以基期年統(tǒng)計(jì)年鑒為基礎(chǔ)。在人口統(tǒng)計(jì)方面，由于常住人口更能真實(shí)反映地方實(shí)際人口規(guī)模，還能科學(xué)準(zhǔn)確體現(xiàn)“多規(guī)”目標(biāo)設(shè)定中涉及人均的結(jié)構(gòu)性和比例性指標(biāo)數(shù)據(jù)，建議統(tǒng)一采用同一來源的常住人口數(shù)據(jù)。在土地利用數(shù)據(jù)上，土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果，可信度較高，建議以土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。
　　要統(tǒng)一空間圖件編制標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一用地分類是確保同種類型用地在面積和空間布局上對應(yīng)的前提，建議在城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)以外的地區(qū)采用《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》，城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，并研究確定“兩規(guī)”分類之間對接的標(biāo)準(zhǔn)。針對“多規(guī)”使用的不同坐標(biāo)體系，建議統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為1：2000的國家大地坐標(biāo)系，既滿足國家啟用新大地坐標(biāo)系的要求，又便于更大空間尺度上的規(guī)劃對接。
　　三是統(tǒng)一規(guī)劃差異“斑塊”。在推進(jìn)多規(guī)合一的過程中，對于以城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃為主的建設(shè)用地的“斑塊”差異，在確保總量控制的情況下，建議以重點(diǎn)項(xiàng)目布局、現(xiàn)狀用地性質(zhì)等情況為依據(jù)，研究確定差異協(xié)調(diào)原則和方法，提出分類差異處理建議。在此基礎(chǔ)上，對差異圖斑的具體處理情況逐一建檔，最終實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”圖層疊合，確保空間的無縫銜接。
　　全面推進(jìn)多規(guī)合一
　　要消除多規(guī)重疊的矛盾，編制空間一張藍(lán)圖。以全域規(guī)劃優(yōu)化城鄉(xiāng)空間。通過生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間三類空間的劃定，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間優(yōu)化覆蓋全域。同時，以控制線體系實(shí)現(xiàn)無縫對接，建立統(tǒng)一的“多規(guī)合一”控制線體系，在優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)控制線的前提下，增強(qiáng)規(guī)劃彈性，預(yù)留滿足特定條件后可開展城鄉(xiāng)建設(shè)的空間，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制線基礎(chǔ)上劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)邊界控制線。
　　要提高空間管控效率，實(shí)施空間一張藍(lán)圖。通過各類系統(tǒng)平臺的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”信息的集成和運(yùn)用。運(yùn)用一張圖集成，各類招商引資項(xiàng)目、技改項(xiàng)目和政府性投資項(xiàng)目，通過平臺進(jìn)行項(xiàng)目合規(guī)性審查，進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)評估，達(dá)到項(xiàng)目生成的目的。以項(xiàng)目審批流程再造提高行政效率，通過調(diào)整審批事項(xiàng)辦理階段、合并部分審批環(huán)節(jié)、跨部門聯(lián)合評審等項(xiàng)目審批流程再造機(jī)制，改造升級項(xiàng)目審批服務(wù)系統(tǒng)平臺，統(tǒng)一收發(fā)件窗口，申請人進(jìn)“一家門”辦“多家事”，實(shí)現(xiàn)從部門審批向綜合審批轉(zhuǎn)變。
　　要加強(qiáng)監(jiān)管考核，保障空間一張藍(lán)圖的落地。以規(guī)劃委員會統(tǒng)領(lǐng)空間規(guī)劃工作，完善城市規(guī)劃管理委員會的人員組織架構(gòu)和職能，負(fù)責(zé)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃成果的審查，以及重大項(xiàng)目選址和設(shè)計(jì)方案審查。以考核體系強(qiáng)化分區(qū)分類管理，根據(jù)多規(guī)合一政策分區(qū)進(jìn)行分類考核，生態(tài)空間重點(diǎn)考核環(huán)境保護(hù)和生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)空間重點(diǎn)考核工業(yè)及城鎮(zhèn)功能配套，農(nóng)業(yè)空間重點(diǎn)考核現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級能力，保證各部門規(guī)劃編制、實(shí)施、管理及更新過程中的有效銜接。
　　作者單位：生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所