排污許可制度改革是環境管理制度的重大變革。2016年底，我國率先在火電、造紙行業啟動了排污許可證管理工作。2017年3月13日，全國首張具有統一編碼的排污許可證頒發給華能海口電廠，此后全國各地火電企業陸續申領到新的排污許可證，到2017年6月底，全國幾乎所有火電廠都已取得排污許可證。

　　啟動排污許可證管理一年之際，本文總結了火電行業實施情況，分析問題，提出政策建議，對更好推動火電行業和固定源排污許可制度完善具有重要意義。

　　根據國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81號）要求，2016年12月27日，環保部印發了《關于開展火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環水體[2016]189號），明確提出“各地應立即啟動火電、造紙行業排污許可證管理工作”。

　　火電行業一直是全國污染源控制的重點領域，具有法規支撐性強、環保管理嚴格、規范、基礎條件好等特點，既是典型的污染集中、高效控制的固定源、高架源，也具有無組織排放、交通運輸（運煤、運灰）排放特點的污染源，率先在火電行業推進許可證管理，對于進一步有序推進更大范圍的許可證管理工作，具有較強的示范和引領作用。

　　從一年多來火電行業總體來看，排污許可證發放工作順利，制度配套、數據報送和管理平臺逐步完善，相關政策整合初步協調，環保管理交叉問題得到一定程度的解決。政府依法監管、企業依法排污意識明顯增強，環保管理水平明顯提升。同時，試點推進過程中也發現一些問題，值得高度關注和盡快解決。

　　排污許可管理中的主要問題

　　排污許可制度改革是環境管理制度的重大變革，涉及到法規、政策、規劃、標準、技術規范等方面，涉及到國家、地方政府環境保護管理部門、電力政府主管門的責權利，涉及到企業環保管理制度、管理隊伍、管理習慣以及與基層企業與集團公司管理關系的重建，涉及到第三方組織的地位、作用、法律責任等。經過我們與電力企業進行座談和調研，存在的主要問題有以下幾個方面：

　　一是信息平臺重復建設，企業重復填報，且存在缺陷。

　　排污許可信息平臺建設是實施許可證管理的前提、基礎，國家環保主管部門加強信息平臺的建設是非常必要的，火電企業填報信息既是守法的基本內容也是“自證守法”的重要支撐，這點無可非議。但是，信息系統重復建設、重復填報，增加企業負擔，與“一證式”改革簡化管理的要求是相悖的。

　　現在企業要填報“國家排污許可證申報系統”“全國污染源自行監測信息共享系統”“重點排污單位自動監控與基礎數據庫系統”“國家重點監控企業環境統計數據直報系統”等四套信息平臺數據。除國家層面信息平臺外，火電企業還要在省、市級多套信息管理平臺上填報。

　　在填報方式上，一方面，對于固定不變的基礎信息不能在系統中自動形成，而是要求重復；一些信息平臺系統甚至要求按小時手工填報數據，不僅極大增加發電企業填報工作量，也增大了錯誤發生的幾率。另一方面，一些基礎信息由于發生了變化需要變更時，雖然管理辦法上是允許的，但沒有配套的程序性規定，失去了信息的準確性和“自證守法”的作用。

　　二是一些地方核發排污許可證時，核定排放濃度限值和排污總量的法定性不足。

　　排污許可證本身是依法頒發，但不等于只要寫入排污許可證的內容都是法定內容，只有依法寫入的內容才是法定內容。目前，我國火電廠大氣污染物排放的法定要求主要體現在污染物排放標準和環評要求上（環評工作的法定性與環評內容的法律屬性是有區別的，此文不作深入討論）。

　　一些地方政府排污許可主管部門核發許可證時把沒有成為地方排放標準的大氣污染物“超低排放”文件要求作為強制性要求，大大增加了企業的法律責任和守法難度。還有，在核發許可證時，按許可證管理改革前的環評批復將電廠廢水“零排放”要求納入許可證管理，除極個別電廠因為環境需要求經認真論證后采取高投入方案實施真正的“零排放”外，很多電廠當初只是為了項目審批承諾“零排放”的，缺乏針對性的技術，投資運行成本也非常高，且產生的固廢也無相應規定，使企業在真正做到以證排污時非常困難。再有，大氣污染物總量控制目標在落實到具體企業時缺乏相應的明確、可操作性規范，在具體確定許可量時具有不確定性。由于火電廠已經采取了最嚴格的污染控制要求，電力大氣污染物排放總量對環境質量的影響的百分點已下降至個位數，采用“濃度”與“總量”雙控方式對已經不適用火電廠，不宜機械地采用總量控制。

　　三是現行的排放標準的達標性判定方法難以適應排污許可證管理要求，也使企業遇到守法難題。

　　現行的《火電廠大氣污染物排放標準》（GB13223-2011）是火電廠排污許可證管理中依法核定火電企業排放濃度限值的主要依據，該標準并沒有明確如何判定是否達標，也未對于生產運行中由客觀原因造成的特殊情況（如重大自然災害）做針對性規定。在監管上普遍是以小時濃度是否超過濃度限值進行達標判定。隨著環保標準不斷趨嚴，尤其是超低排放已經成為常態要求的情況下，一些過去在環保治理上并不突出的問題變為得突出。

　　如鍋爐啟停和低負荷運行階段，由于煙氣達不到催化劑發揮作用的溫度，會造成氮氧化物排放短時超過排放限值。再如，在過嚴的氮氧化物排放限值要求下，必然要加大還原劑氨的噴入量，過量的氨反應生成亞硫酸銨等物質會造成煙氣系統處理設備阻力增大甚至堵塞等。尤其是在我國電力供需總體寬松、煤電利用率小時下降，而同時為保證可再生能源發電煤電調峰任務增大、機組低負荷運行工況增加下，污染物排放低濃度雖然大幅度降低但波動性增大。

　　另外，GB13223中為防止稀釋污染物造成達標排放假象，規定了以6%基準氧含量來折算濃度的要求（即以空氣中氧含量21%減去6%作為分子，以21%減去實際煙氣含氧含量百分數差值作為分母得出折算系數）。雖然此方法國際通用，但只適用于正常運行工況，不適合機組啟停階段。在機組啟停過程甚至沒有運行時，由于煙氣含氧量高或者接近空氣，煙氣自動監測系統（CEMS）的微小變動甚至是儀器噪聲的影響，都可以使折算公式中的分母接近零，監測結果呈現出超出排放限值數倍甚至幾百倍的情況。這些客觀因素既會造成火電廠無法實現全時段、全工況100%達到排放限值的情況，也會造成超標假象，影響排污許可制度執行的科學性和嚴肅性。

　　實踐中，環保部門也通過一些文件解釋在一定程度上緩解了這些問題，如在機組啟停階段對氮氧化物排放超標給予了一定豁免時間，但是豁免時間相對較短且各地執行情況不一，于低負荷情況沒有相應解決措施。這就造成了發電企業誤超標或誤通報的情況時有發生。企業為防止被通報，采取了一些經濟上不合算、環境上沒效益的措施。如有的企業為了盡可能地減少“超標”，在時間點上采取正點啟動方式，這樣可以有近60分鐘的時間調整，但實際上并沒影響污染物排放數量，但對電力系統的安全性、可靠性、電能質量產生了影響。一些迫不得已的措施對機組運行壽命和催化劑運行壽命有影響的措施，從全社會的角度來講也是得不償失的。

　　改進建議

　　一是不忘排污許可證改革“初心”，堅持依法、科學、簡化。

　　不論是排污許可制度改革的中央要求，還是國家層面上的制度框架要求，還是環保部領導明確要求，對固定源實施“一證式”排污許可管理的核心是制度融合、協調統一、化繁為簡、依法科學。火電行業排污許可制度改革尚處初步階段，具體執行過程中會出現各種問題，應該引起足夠重視并加以解決。

　　具體操作層面就是要整合環境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等環境管理制度，建立統一的固定源環境管理平臺。整合的核心在于“合”，結果在“簡”，通過“整”，避免把現行的許可機械地疊加到一個許可證上，避免使不合理的許可在法律上更加穩固、更為繁雜。固定源環保管理的終極目標是與環境質量密切相關，而以上所存在問題實質上與環境質量改善并無多大關系，只是管理的科學性、合理性、可操作性問題，同時也是改進工作作風為企業服務的問題。因此，針對各級政府對政策文件理解存在偏差、新舊污染源排污許可的不同要求、排污許可證申報、核發過程中的問題，國家環保部門應加強排污許可改革配套文件的解讀和宣講工作，保證改革精神從中央到地方的正確貫徹落實。

　　二是加快對火電廠污染物排放標準和達標判定方法進行修改完善。

　　在行政要求和經濟政策導向下，燃煤電廠實事上已經運行在超低排放狀態下，排放的污染物濃度和總量都已經很低，在機組啟、停階段和低負荷運行階段的短期超限值排放對環境質量影響已經很小，應合理豁免。同時，參照美國和歐盟做法，將以小時濃度均值考核改為按日均值（或者24小時滾動均值）和月均值考核。鑒于火電企業全部配置了CEMS，且已成為考核的基礎工具，建議加強對CEMS的可靠性評價和監管，同時淡化或者減少手工監測方式，以減輕監管者和企業負擔。建議啟動火電廠污染物綜合排放標準制訂工作，綜合排放標準不僅是對氣、水、聲、渣、無組織排放等提出排放限值要求，也對監測點位、監測方法、監測數據認定以及機組啟停、低負荷工況等非正常情況的達標判定等做出詳細規定。

　　三是進一步協調整合相關制度。

　　一方面，要整合與排污許可管理直接相關，關鍵是信息平臺建設制度和環境影響評價制度。信息平臺應當整合為一個平臺，如果政府需要多個平臺，那是政府部門內部協商的事，但是企業只應對一個平臺報送數據。且重復數據不應重復報送；能夠電子化的數據，不應再報紙質數據；能夠在平臺內自動生成的數據和報告，不應再單獨報告。環境影響評價制度的改革，關鍵是確定哪些是法定的要求，哪些是鼓勵性、引導性的要求，哪些是企業與政府達成的協議性質的要求。環境影響報告書的所有內容不應當全部是法定要求。根據要求性質的不同，在許可證中提出不同的限定。

　　另一方面，排污許可證管理制度與其他相關制度的協調。電力行業供需形勢和節能減排形勢都發生了重大變化，火電廠污染物治理、節能節水和溫室氣體控制等相互影響、相互制約。排污許可“一證式”管理改革不僅對環保制度影響是深刻的，而且牽一發而動全身，涉及到電力行業管理的相關制度。因此，排污許可制度改革要與新形勢下火電定位、清潔發展等要求相結合，對火電行業影響較大各項制度進行整合，促進電力工業清潔低碳安全高效發展。
　　（作者為中國電力企業聯合會黨組成員、專職副理事長）