近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)，明確建立國家公園體制的目標和要求，指出要改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制，保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性。

國家公園屬禁止開發區域

《方案》明確定位：國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。《方案》強調，建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，把最應該保護的地方保護起來。國家公園堅持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。

國家發改委相關負責人解釋，對國家公園實施最嚴格的保護，是指除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅表示，《方案》對國家公園的定位意味著國家公園嚴格區分于其他類型保護地，堅持生態保護第一、國家代表性和全民公益性的原則，實現國家所有、全民共享、世代傳承的目標。

由一個部門統一行使管理職責

改革開放以來，我國建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。但同時，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規范體系，同一個自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象普遍存在，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

針對我國自然保護地管理存在的突出問題，《方案》補齊制度短板，明確國家公園體制實行統一事權、分級管理體系。國家發改委相關負責人解釋，統一事權，指的是要整合相關自然保護地管理職能，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。

同時，要建立分級管理體系，合理劃分中央和地方事權。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。國家公園所在地方政府行使轄區(包括國家公園)經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理和市場監管等職責，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制。

王毅分析，這一以所有權為基礎的管理體制，也決定了資金機制、監管機制、參與機制等配套制度安排的形式，即需要形成相應的多方協同管理、多元化資金保障、多層次監管的國家公園綜合治理模式。

提高全民所有自然資源資產的比例

全民公益性是國家公園建設的原則之一，國家發改委相關負責人表示，要通過共有共建共享讓更多普通老百姓受益。

首先，要提高共有比例。目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內集體土地，提高全民所有自然資源資產的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統一的用途管制。其次要增強共建能力。要充分調動政府、市場和社會各方面力量，優化運行機制，創新管理模式，引導各類社會機構特別是當地社區居民參與國家公園體制建設。最后，要提升共享水平。國家公園應著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。

此外，在國家公園體制試點中，一些省市建立了利益共享和協調發展機制，實現生態保護與經濟協調發展，人與自然和諧共生。比如青海省結合精準脫貧，新設7421個生態管護綜合公益崗位，確保每個建檔立卡貧困戶有1名生態管護員，讓貧困牧民在參與生態保護的同時分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉變為生態守護者。