6月24日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》發(fā)布，提出“落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“強化考核問責(zé)”。各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責(zé)任人，肩負(fù)著國家和人民群眾的期望;追責(zé)問責(zé)關(guān)乎基層領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)前程，必須慎重客觀對待，讓損害者、追責(zé)者“服氣”是重中之重。建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系，是衡量“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的尺度和準(zhǔn)繩，對構(gòu)建生態(tài)文明體系、建設(shè)美麗中國具有重要意義。

針對我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，黨中央、國務(wù)院提出了通過制度手段從根本上進行扭轉(zhuǎn)的要求。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出了生態(tài)文明體制建設(shè)的“四梁八柱”，要求到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等8項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量客觀評價是核心且具有難度的工作，也是責(zé)任落實的基礎(chǔ)。評價考核的尺度要公正客觀，為完善自然資源消耗、損害與經(jīng)濟效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度提供信息基礎(chǔ)。

領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度在實際管理中存在的主要問題

為了讓保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為領(lǐng)導(dǎo)干部的剛性約束，推進自然資源資產(chǎn)離任審計制度，除了區(qū)域性嘗試，目前我國還未建立統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)和方法。同時，與之相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度設(shè)計有一些問題亟待解決。

一是自然資源與生態(tài)環(huán)境、與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的相互關(guān)系亟待進一步厘清。

自然資源資產(chǎn)離任審計制度要求通過編制自然資源相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債表來建立領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源責(zé)任追究機制。厘清自然資源與生態(tài)環(huán)境、與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的相互關(guān)系是非常重要的工作。除了國際上和國內(nèi)科學(xué)研究定義外，我國在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“自然資源范疇不僅包括礦藏、森林、草原等，也包括作為生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境的環(huán)境資源，如空氣、水體、濕地、海洋等生態(tài)空間”。這個定義本質(zhì)上明確了自然資源的概念，涵蓋各類生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境資源。生態(tài)系統(tǒng)包括濕地、珊瑚礁、草原、礦藏、森林等，而環(huán)境資源，則是指承載這些生態(tài)系統(tǒng)的各類介質(zhì)，如土壤、水、海洋、大氣等，這些構(gòu)成了通常所說的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量則反映了自然資源或生態(tài)環(huán)境所提供的服務(wù)功能的好壞水平，能從自然資源或生態(tài)環(huán)境中獲得的人類福祉的優(yōu)劣。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)文明體制“四梁八柱”的基礎(chǔ)與核心，而自然資源則是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)和核心，倘若自然資源與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的聯(lián)系與區(qū)別不能明確，將會帶來很多問題。比如自然資源的范圍不能有效界定和識別，將影響領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度中相關(guān)職能范圍和權(quán)限。

再比如，作為銜接地表水和海洋的樞紐，入海河口(以下簡稱為河口)對近岸海域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要。目前，國際上美國、澳大利亞等國家通常把河口作為獨立的水體單元進行管理，而我國目前出臺的一些國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，劃分方法迥異，而且很多劃分方法割裂了咸淡水生物及紅樹林、鹽堿地、灘涂等生態(tài)系統(tǒng)的完整性。由于歷史原因，我國大部分地區(qū)仍采用河海劃界的方式進行管理，同一個水體一邊是河一邊是海，河海劃分方法不同，考核指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)均不相同，不僅影響近岸海域環(huán)境質(zhì)量管理的有效性，同時也影響領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的客觀性和合理性。

二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核方法有待加大基礎(chǔ)科學(xué)研究管理應(yīng)用轉(zhuǎn)化工作。

與國際相比，目前的評價考核存在基礎(chǔ)科學(xué)研究與實際管理銜接不夠的情況，體現(xiàn)在考核指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法等方面。比如早在20世紀(jì)，國際上開展了大量水生態(tài)系統(tǒng)健康的研究工作，在我國通過科研專項工作也有眾多相關(guān)實踐，然而這些科研成果并未有效體現(xiàn)在考核制度體系設(shè)計中。同時，《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》進行地表水水質(zhì)評價，主要采用單因子評價法(近岸海域類同)，在所有因子中選擇最差級別作為水域的水質(zhì)狀況類別，能突出主要污染物，但無法反映水環(huán)境的整體污染情況。還有一些生態(tài)環(huán)境問題是區(qū)域流域范圍內(nèi)的，如酸雨問題、氣候變暖等，自20世紀(jì)80年代以來，二氧化硫排放增加而引起的酸雨已經(jīng)給我國南方許多區(qū)域水體、土壤造成難以估量的生態(tài)和經(jīng)濟損失，目前的考核制度都沒有體現(xiàn)。

三是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機制與自然資源責(zé)任追究機制不夠明晰，仍需進一步加強頂層設(shè)計。

領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源責(zé)任追究機制理論上是通過編制自然資源相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債表來實現(xiàn)的，本質(zhì)上是為了避免過度追求GDP，對自然資源造成損害。追責(zé)的過程應(yīng)該是科學(xué)合理的，并且應(yīng)該能被實物和價值量化的，是可計量、可貨幣化的。由于每個市縣的自然資源稟賦、工業(yè)發(fā)展路徑都是不同的，自然資源責(zé)任追究機制的建立需要因地制宜。區(qū)域地理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源情況等差異，恰恰能通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表反映出來。

同時，對于有些新任領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題突出、歷史欠賬較為嚴(yán)重的區(qū)域，一些工作成效不能立刻凸顯出來，需要從制度上設(shè)置合理的緩沖期，進行人性化和差異化設(shè)計，避免由于人員流動造成的考核結(jié)果錯配現(xiàn)象。同時，由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制在我國很多地市還未系統(tǒng)建立，那么在這些地市推行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，難免會帶來一些問題，特別是在各部門權(quán)限和責(zé)任問題上，主要包括權(quán)責(zé)對等程度以及權(quán)責(zé)分工。比如，生態(tài)環(huán)境問題很多涉及國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門，很多工作需要其他部門協(xié)同處理，但一旦有問題，其他部門不受考核約束。

切實落實領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的建議與對策

一是優(yōu)化并完善頂層制度設(shè)計。生態(tài)文明建設(shè)，從本質(zhì)上來講，就是要合理解決生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性問題。也就是說，制定生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不僅要了解相關(guān)自然資源，還要了解污染物在這些自然資源中是如何變化的，然后考慮環(huán)境管理的需求和便利性，才能為生態(tài)環(huán)境保護所用。要加強相關(guān)管理工作之間的統(tǒng)籌銜接工作。優(yōu)化并完善頂層制度設(shè)計首當(dāng)其沖，需深化以保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點、以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機制與自然資源責(zé)任追究機制的銜接工作為核心、以領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度為抓手的生態(tài)文明制度，確保在此基礎(chǔ)上開展相關(guān)工作，生態(tài)文明制度的基礎(chǔ)才能更穩(wěn)固。

二是以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系為出發(fā)點，建立科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)干部考評制度，讓損害者、追責(zé)者“服氣”。篩選確實能反映生態(tài)環(huán)保工作績效的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，有效融合、貫通生態(tài)環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)研究與環(huán)境管理工作，綜合考慮國際進展和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，結(jié)合環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)研究是關(guān)鍵。應(yīng)加強各學(xué)科之間的聯(lián)系，包括涉及的各種環(huán)境資源法律、自然科學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟和社會科學(xué)等內(nèi)容。

在實際管理中，盡可能區(qū)分由于歷史與現(xiàn)狀、氣候變化與人類活動、環(huán)境與生態(tài)、自然資源與生態(tài)質(zhì)量等概念和邊界不同造成的差異，將土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、濕地等自然資源與其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一起來，建立相對統(tǒng)一的方法體系。亟待樹立山水林田湖草、統(tǒng)一天上地下、陸域海域進行協(xié)同治理的理念，并在實際管理工作中加以有效應(yīng)用。以切實解決實際生態(tài)環(huán)境管理問題為切入點，合理編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，通過相應(yīng)的設(shè)計，厘清相應(yīng)的職責(zé)，這是落實“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”、履職盡責(zé)的前提。同時，也能明確各個時期追責(zé)期限及責(zé)任人，最終實現(xiàn)歷史問題歷史干部負(fù)責(zé)、現(xiàn)有問題現(xiàn)在干部負(fù)責(zé)、未來問題所有干部負(fù)責(zé)的目標(biāo)，最大化保障勇于奉獻的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)益。明確各部門各行業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成的影響，進而厘清相關(guān)管理部門的職責(zé)和權(quán)限，切實做到讓損害者、追責(zé)者“服氣”。

三是加強領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)與壓力疏導(dǎo)，加強隊伍建設(shè)。某些地方由于歷史欠賬較多，有些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是新任干部，可能存在剛開展工作便接受約談問責(zé)的現(xiàn)象。對這類領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)及時進行心理疏導(dǎo)，恢復(fù)其工作的積極性。決不放過一個官僚主義、監(jiān)管不力、包庇縱容的領(lǐng)導(dǎo)干部，但也決不傷害一個心系群眾、甘于奉獻的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，正視領(lǐng)導(dǎo)干部人員受教育水平的差異，完善人員、編制、裝備、經(jīng)費等軟硬件配備，在生態(tài)文明建設(shè)中給予基層工作人員更多的耐心和關(guān)愛，從國家層面設(shè)計容錯糾錯機制。加強生態(tài)環(huán)境保護業(yè)務(wù)水平的培訓(xùn)和宣傳工作，及時將各類環(huán)境問題匯總，宣傳優(yōu)秀經(jīng)驗，堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在工作中盡可能做到思想與業(yè)務(wù)統(tǒng)一、理論與實踐統(tǒng)一、國家與基層統(tǒng)一，積極推動生態(tài)文明建設(shè)，共同攜手保護好我們的綠水青山。