更好發揮環保督察利劍作用

全國政協常委 張寶順

黨的十八大以來，我國生態文明建設取得了巨大成就。但總體上看，經過多年的經濟快速增長，資源環境承載力已接近極限，長期積累的生態環境問題依然嚴峻。

自2015年12月起，首輪中央環保督察在兩年內實現了全覆蓋，今年6月又開始了對10個省(區)的第一批“回頭看”。我曾兩次擔任督察組組長，深切感受到中央環保督察猶如一柄“利劍”，督促各地解決了一大批長期難以解決的突出環境問題，收到了“中央肯定、地方支持、百姓點贊”的良好效果。在此，對進一步提升督察工作水平提幾點建議：

更加注重長效機制。研究制定環保督察方面的法律法規，明確相關制度和要求，不斷完善長效機制。建立健全中央和省兩級督察制度體系，抓住重點領域、重點問題開展有針對性的專項督察，形成聯動效應。

更加注重科學評判。實事求是地評價環保工作實績，對那些確實真抓實干，但由于歷史原因或客觀情況導致在某一時段、某個局部進展滯后的，應作具體分析，在督導加壓的同時，要給予指導，保護其工作積極性;而對那些不作為、亂作為以及不擔當、不碰硬的，必須嚴格追責。

更加注重倒逼作用。積極推動環保督察向縱深發展，更好發揮對經濟轉型提質的倒逼作用，促進地方黨委政府更加自覺地把經濟社會發展與生態文明建設統籌起來。

生態補償亟待增強硬約束

全國政協常委 潘碧靈

生態補償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。《中華人民共和國環境保護法》第三十一條規定“國家建立、健全生態保護補償制度”，2016年，國辦印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》，但由于缺乏法律約束、資金保障困難等原因，目前工作推進仍然比較緩慢。

首先，縱向生態補償不全面、不平衡、不到位。一是不全面，2008年開始建立的國家重點生態功能縣財政轉移支付制度主要是對森林功能的補償，對濕地和水環境保護基本沒有涉及。二是不均衡，2008年，中央縱向生態補償只涉及452個縣、60億元，雖然目前已擴大到818個縣、600多億元，但仍有為保護生態作出重要貢獻的縣未納入。其次，橫向生態補償缺乏法規政策硬約束。第三，專項生態補償標準偏低。為此，建議：

理順體制機制。有關部門應盡快落實工作責任，列出任務清單，加強督辦督察。

加快專項立法。要加快出臺生態補償條例，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。

建立多元機制。充分發揮政府與市場的雙重作用，加快建立政府統籌、多層次、多渠道的生態補償機制。

擴大補償范圍。將濕地、飲用水源地保護區等具有重要保護功能的區域，基本農田、未污染耕地保護區等為保護大氣環境、耕地和土壤環境作出貢獻的區域，以及部分限制開發區域，納入生態補償范圍。

保護發展林草資源

全國政協常委 劉東生

打好污染防治攻堅戰，要做好“減法”和“加法”兩篇文章。推進國土綠化，加強林草經營，是做好“加法”的重要途徑。

保護和發展林草資源面臨的主要問題：一是森林資源總量不足，碳匯功能不強。我國森林覆蓋率為21.66%，只有世界平均水平的71%。全國還有宜林地面積5.9億畝亟待綠化，但目前適宜造林的土地大多處于干旱半干旱、荒漠石漠化等地區，造林條件越來越差、難度越來越大、成本越來越高，造林投入與需求之間矛盾十分突出。二是林草經營力度不夠。全國中幼齡林面積16億畝，正處于快速生長階段，亟待開展森林經營增強碳匯功能。三是對采用生物工程治理污染耕地重視不足。四是林草碳匯計量監測體系和碳匯交易政策不完善。建議：

加大投資力度，加快營造綠色生態空間。各級政府財政應加大造林綠化、森林撫育、草原經營、生態系統保護修復工程建設投資力度，提高資金補助標準，構建健康穩定功能強大的森林和草原生態系統，有效增加林草碳匯功能。

完善土地利用規劃，為國土綠化提供更多生態空間。對中央明確的退耕還林還草土地做到應退盡退，同時將部分重度污染耕地納入退耕還林還草范圍，并進一步完善退耕還林還草政策。

創新造林綠化和林草增匯機制。加快建立健全碳排放權交易制度，把林草碳匯項目納入國家碳排放權交易體系，在項目開發和管理等政策和機制上加大支持，使林草碳匯通過碳交易，獲得經濟效益。

全民綠色行動關鍵在人

全國政協常委 戚建國

7月上旬，全國政協提案委員會組織了“加強自然保護區建設與管理”重點提案督辦調研。所到之處，我們切身感受到青藏高原近百年來自然環境持續惡化局面正在得到扭轉。實踐證明，全民綠色行動大有可為。

青海調研的啟示是：開展全民綠色行動關鍵在人，開展全民綠色行動企業肩負重要責任，開展全民綠色行動必須從娃娃抓起，開展全民綠色行動重在調動廣大農牧民積極性。

通過調研，我們也認識到：在把握好生態保護與民生發展關系、變生態資源潛力為經濟發展新動能方面，還有大量工作要做;綠色發展的社會基礎和共識尚不牢固，仍需長期持續培育;生態補償機制還不健全，經濟社會發展水平滯后的地區依靠自身力量實現可持續生態環境保護，依然面臨不少困難和挑戰。

建議：一是進一步夯實全民綠色行動基礎，推動綠色發展理念“進校園、進農村、進社區、進企業、進機關”，形成系統保障、凝聚共識合力。二是健全完善自然保護區法規制度，使全民綠色行動依法依規有序開展。三是持續抓好重大生態工程建設，在自然保護區功能區劃、采礦企業退出資金和環保志愿者活動等方面進一步給予支持，使青海加速實現從生態立省到生態強省的轉變。

因地制宜治理白洋淀生態

全國政協常委 李 偉

今年4月，全國政協人口資源環境委員會調研組實地調研了雄安新區規劃建設進展情況，了解到作為新區重要戰略資源和生態保障的白洋淀其環境治理仍存在一些突出問題：一是白洋淀生態環境形勢嚴峻。白洋淀地區人均水資源量僅為全國平均水平的8%，自然稟賦差。水污染嚴重，水功能區水質達標率僅為27.7%。二是防洪安全風險不容忽視。白洋淀作為調蓄洪水的重要場所，目前存在堤防不達標、蓄滯洪區無進退洪控制設施等問題。三是規劃重視不夠，缺少相互銜接。四是流域協同治理體制機制尚未形成。五是環境修復和保護的基礎能力薄弱，缺乏政策支持。為此，建議：

堅持規劃引領。明確重大規劃由中央牽頭制訂和組織實施。注重綜合性規劃、各分項和專業規劃與規劃綱要有機銜接，真正實現“多規合一”。

切實做好“豐水、凈水、活水”三篇文章。堅持節水優先、建設節水型社會，同時科學規劃，建立引黃入冀補淀、南水北調中線和南水北調東線二期工程多水源補水機制;推動流域水系互聯互通、合理布局補水入淀路徑實現“活水”。

因地制宜進行保護和修復。要妥善安置40萬淀區和蓄滯洪區人口，切實改變淀區現有的生產生活方式，管控生活垃圾、污水及旅游機動船等淀內污染。

加強生態環境管理體制機制創新。盡快建立區域統籌管理的體制機制，研究出臺促進雄安綠色發展的改革措施。

補齊農業治污短板

全國政協常委 吳曉青

7月下旬，全國政協農業和農村委員會“農村面源污染防治和人居環境整治”專題組赴河北、河南進行調研。我們認為，農業農村環境保護形勢依然嚴峻、不容樂觀，是污染防治短板中的短板。

當前存在的主要問題有：一是一些地方重視不夠、責任不實。由于農業面源污染形成過程具有分散性和隱蔽性，潛伏期長，直接危害不明顯，一些地方存在工作主動性不強，“等、靠、要”思想較重。二是歷史欠賬多、治理難度大。農業農村污染量大面廣，而農村的環保基礎設施嚴重不足。三是資金需求大，投入嚴重不足。為此，建議：

構建責任清晰、各負其責、合力推進的農業農村環境保護目標責任體系。中央有關部門要抓住機構改革的契機，盡快明確農業農村污染治理的責任劃分;省級黨委和政府對本地區農業農村污染防治工作負總責，要落實牽頭責任部門和實施主體。

堅持重點突破，打好農業農村污染防治攻堅戰。著力抓好化肥農藥減量增效、畜禽養殖廢棄物處置利用、秸稈綜合利用、廢舊地膜污染治理、農村污水垃圾集中處理等重點領域和關鍵環節。建立健全促進農業綠色發展的長效機制，不斷提升農村環境監管能力和農村居民生態環境保護參與度。

加大財政資金投入，建立多元投入機制。中央和地方要認真落實《農村人居環境整治三年行動方案》，加大投入力度，建立農業農村污染防治投入穩定增長機制。

基層環保執法應更科學

全國政協常委 李惠東

基層環保綜合執法隊伍建設，事關污染防治攻堅戰能否打得好、打得贏、不反復。目前，污染防治工作進入關鍵階段，基層綜合執法隊伍建設暴露出的一些問題，需要認真對待并針對性地加以解決。

首先是執法隊伍人手不足。污染防治工作邁入新時代后，人員編制未及時增加，且現有人員配置“倒三角”問題突出。此外，專業化程度不高。基層污染防治工作起步晚，部分在崗人員“半路出家”，專業素養和法律素養不足，在執法過程中容易出現法規掌握不夠、政策理解不透、違法事實認定不清、執法尺度把握不準等問題。同時，工作方法不夠科學。一些地方為突擊完成環保任務，采取的治理舉措“用力過猛”、不盡科學。

為此，建議：適當擴大基層綜合執法隊伍規模。各級黨政部門要優化人員編制結構，將執法人員編制向基層和一線傾斜。通過同級事業編制總量內調劑、從環保部門外劃轉編制等辦法，解決基層工作的用編需求。

大力提升執法能力和水平。要加強基層環保執法隊伍培訓，定期舉辦業務培訓班，及時總結污染防治經典案例和實踐操作模式，推廣污染防治創新技術。

健全正向激勵機制。各級黨政部門要幫助基層解決實際困難，創造更好的工作條件。可對基層一線接觸各類有毒有害物質的污染防治工作者進行補貼和資助。

推動國土空間生態保護修復

全國政協常委 曹衛星

中共十八大以來，各級自然資源和生態環境管理部門協同推進生態文明建設，在土地綜合整治、礦山土地復墾、海岸生態修復、土壤污染治理等方面取得了明顯成效。但同時也要看到，不少地方自然資源過度開發利用，生態系統退化甚至遭到破壞，資源安全和生態安全受到嚴重威脅，生態文明建設正處在壓力疊加、負重前行的關鍵期。

為實現自然資源整體保護、系統修復和綜合治理，需要全力推動國土空間統一生態保護修復，立足多功能定位、多模式實施、多元化投入，積極構建山水林田湖草生命共同體。建議：

落實機構改革要求，加快形成生態保護修復一體化工作格局。本次機構改革，通過優化政府機構設置和職能配置，為自然資源管理和生態文明建設提供了體制保證。

明確中央投資渠道，建立健全多元化投入機制。建議中央財政設立“國土空間生態保護修復專項資金”，主要用于事關國家生態安全、自然生態受損嚴重的生態保護修復重大工程，統籌使用中央自然資源資產相關收益，加大一般預算支持力度。

堅持國土空間規劃統領，構建生態保護修復長效化制度保障。實現山水林田湖草的系統保護和修復治理，要建立目標明確、行動一致、協調配合的長效化體制機制。

制定技術標準規范，夯實生態保護修復科學化監管體系。要建立目標一致、要素融合、指標銜接、協調優化的生態保護修復技術標準規范。

三方合力推動電力綠色發展

全國政協常委 曹培璽

推動電力行業綠色發展，要充分凝聚政府、企業和社會三方力量，從供給和需求雙向發力。在供給側，重點是大力發展低碳清潔能源，提高煤電效率，實現煤炭清潔化生產。在需求側，重點是以電代煤，提高用能效率，節約用電。

目前電力行業綠色發展仍存在以下問題：一是綠色發展的政策環境有待改善。一些政策出臺后，存在落實難的問題，與綠色發展要求不協調。二是綠色發展的市場環境有待規范。在新能源方面，無序競爭依然存在。三是綠色發展的結構性問題有待解決。為此，建議：

完善全社會支持綠色發展機制。多渠道緩解政府補貼壓力，科學設計新能源補貼調整機制，加快推動綠色電力證書交易和碳市場建設。加大新能源科研投入，應用新技術、新材料、新工藝，提高關鍵設備轉換效率，降低工程造價，為平價上網提供支撐。加強政府監管，切實解決影響綠色發展的亂收費問題。

營造規范有序的市場環境。提高新能源開發企業準入門檻，督查已核準的新能源項目，清理閑置的資源開發權，確保資源得到有效開發。完善電力市場交易規則，統籌協調電力體制改革與綠色發展，使交易價格能夠補償企業綠色發展和環保改造成本，營造更加公平有序的競爭環境。

促進行業可持續發展。綠色發展要因地制宜，區分經濟發達與欠發達地區不同情況，避免“一刀切”。加大水電開發扶持力度，統籌規劃水電建設，合理確定電價，有效疏導成本。構建專業化管理、多元化投資的核電開發模式。

打贏京津冀藍天保衛戰

全國政協委員 吉 林

京津冀三地認真貫徹落實中央決策部署，攻堅克難，加強協作，區域空氣質量明顯改善。2017年，京津冀區域PM2.5年均濃度較2013年下降39.6%，重污染天數由2013年的75天下降至28天。

目前，京津冀區域大氣污染治理取得了階段性成效，但形勢依然嚴峻。主要問題有：一是區域污染防治制度體系和標準體系不健全。目前，區域性大氣污染防治辦法尚未出臺，跨區域污染管控缺少強有力的制度支撐。二是區域產業、能源、運輸結構亟待優化。三是機動車污染防治、重點工業企業無組織排放和散燒煤治理成為區域聯防聯控聯治的難點。四是環境監管力量不足，執法力度不夠，逃避監管。為此建議：

進一步深化區域大氣污染共治機制。在京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組領導下，加快籌建區域大氣管理機構，組織制定區域大氣環境的重大政策措施，完善區域聯防聯控聯治、重污染天氣應急聯動等制度。

加快調整區域產業、能源和交通運輸結構。對偏重的產業結構、偏煤的能源結構進行調整優化升級的同時，希望國家有關部門在鐵路網規劃和次序安排方面提高京津冀地區鐵路貨運比重。

加強區域機動車污染治理，優化清潔能源政策。

進一步加大區域執法和監管力度，加強對重點工業企業無組織排放管理。

多措并舉遏制黑土地退化

全國政協常委 于廣洲

我國東北黑土區是世界上僅有的三塊黑土區之一，是十分珍貴的土地資源。由于長期耕作和超負荷生產活動，黑土地持續退化。為此，全國政協經濟委員會于7月上旬組成調研組赴黑龍江進行了實地調研。

農民離土地最近也最了解土地，保護黑土地關鍵是要調動農民的積極性。我們的改革舉措、政策措施和市場導向，都要圍繞調動農民積極性來做文章。建議：

加強宣傳引導，提高農民主體意識。各級領導干部要進一步增強責任擔當，切實維護農民利益，引導他們熱愛家鄉、熱愛土地，牢固樹立主人翁意識。

完善土地流轉制度，讓農民吃上“定心丸”。有必要進一步完善土地流轉的法律法規，依法確認農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權利，允許承包黑土地的農戶以土地經營權入股，讓農戶分享黑土地增值收益，放心增加黑土地長期投入。

打造“黑土地”品牌，讓農民在保護中受益。要加強黑土地農產品質量和信用體系建設，建立黑土地農產品地理標識和綠色有機認證，提高黑土地農產品知名度和消費者信任度，提升品牌價值。

優化補貼政策，激勵農民培肥地力。適當擴大黑土地輪作休耕補貼試點范圍，推動輪作休耕，充分體現“藏糧于地”的政策導向。實行地力補貼要疏通渠道，減少層次和環節，防止補貼資金的跑冒滴漏和尋租行為，提高政策效力。

草原生態建設仍須爬坡過坎

全國政協常委 董恒宇

長期以來，我國90%左右的天然草原出現不同程度的退化，目前草原總體質量較低，優良等級僅占24%，年均覆蓋度低于20%的面積達42.8%。導致生物多樣性銳減，涵養水源能力下降，凈化空氣、防污固碳等生態服務功能衰退，區域沙塵暴頻發。

近年來，我國加大草原生態保護修復力度，成效明顯，但“生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉”，目前到了“進則全勝，不進則退”的爬坡過坎關鍵時期，形勢嚴峻、矛盾突出、任務艱巨。

建議：一是樹立生態第一的新理念，把保護修復草原生態屏障作為國家發展戰略，采取切實措施，減少草原載人載畜量。二是加大投入，像保護基本農田一樣保護基本草牧場，大幅提升一般性轉移支付力度;逐步提高“生態轉移支付”;設立草原發展基金，建立草原生態獎補長效機制，提高補助標準;中央對事關全局的重大專項直接投資。全面提高草原生態工程的規模、質量和效益。三是依法治草，盡快修訂草原法、森林法，出臺濕地法、草原生態區管理辦法，劃定生態紅線，強化紅線管控，因地因時禁牧、休牧、輪牧，退耕還草，退牧還草。堅決遏制超載放牧、盲目開礦、污染草原環境、破壞草原景觀等行為。四是發展生態草業，確保肉奶產品無污染、綠色有機，增加牧民收入。五是加強監管，強化四級草原監管機構，明確職責、解決編制、建好隊伍、提升能力，完善監測機制、實行動態評估。

讓河長制落得更實

全國政協常委 修福金

目前，全國31個省(自治區、直轄市)已全面建立河長制，共明確省、市、縣、鄉四級河長30多萬名，另有29個省份設立村級河長76萬多名，打通了河長制“最后一公里”。河長制的實施，找到了打開解決水資源污染困局的一把“金鑰匙”。“河水有問題，直接找河長”，成為老百姓的共識。

當前，全面推行河長制取得了重要階段性成果，但也要看到在貫徹落實河長制過程中還存在一些難題。地區落實不平衡。在經濟發達、財政經費充足的地方，落實的力度和取得的成效比較顯著;而經濟欠發達地區大多屬于“吃飯”財政，有落實河長制的意愿和規劃但無力實施。存在“上邊熱、下邊冷”現象。總體看，省、地市對此項工作比較重視，落實力度大，但一些縣區、鄉鎮、行政村對實行河長制的重要意義認識不足、重視不夠。三是河里的問題要上岸解決。水環境污染表象在河里，根源卻在岸上。為此建議：

強化考核問責，讓河長制落地生根。動員千遍不如問責一次，要避免河長制變成“河長秀”，讓河長主體責任落到實處，形成黨委政府主導、部門齊抓共管、全社會共同參與的大格局。

堅持系統治理，發展生態農業和循環經濟。河湖治理是復雜的系統工程，要堅持水岸一體化治理，因地制宜提出系統解決方案和具體治理措施。

引導公眾參與，滿足人民對美麗河湖的期盼。把治水與富民有機結合起來，大力發展生態經濟，打造升級版美麗鄉村，讓老百姓在承擔治水、護水義務的同時，享受到治水帶來的好處。

浙江治水全省一盤棋

全國政協常委 吳 晶

浙江是江南水鄉，因水而興，因水而美，但卻一度因為偏重經濟發展速度、忽視環境治理保護，出現了許多黑河、臭河、垃圾河、牛奶河，個別地方甚至困于“江南水鄉沒水喝”。

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，浙江多年來持之以恒加大生態文明建設力度。浙江治水在以下方面的經驗值得總結、推廣與運用：

一張藍圖，一以貫之。認真貫徹落實“八八戰略”宏偉藍圖，省委省政府一任接著一任干，一張藍圖繪到底，充分彰顯了對人民負責、對子孫后代負責、對歷史負責的責任擔當和行動自覺。

綱舉目張，帶動全局。四套班子齊上陣，部委辦局都有責，社會各界同發力;省市縣全面啟動，鄉村戶不留死角，組織推進體系到底到邊;考核機制科學合理，對26個縣和兩個設區市取消GDP考核;約束激勵敢動真格，敢擔當的干部提拔重用，“為官不為”者嚴肅問責。

打開缺口，精準施策。2013年率先在全省水質最差的浦陽江打響治水第一槍，對污染企業釜底抽薪，對落后產能猛藥去疴。進而由點及面，由主攻水中向水岸同治，由各自為戰向區域流域聯動，由突擊戰向持久戰，由黨政推動向自覺主動，由人海戰術向依法治理轉變，實現了全省一盤棋。

加大投入，增強動能。面對“財政資金投入有限”與“民間投資渠道不暢”難題，改革創新投融資機制，建立政府、市場、社會多元化投資體系。