建議各地政協(xié)每年結合本地實情和上級要求，精選與生態(tài)環(huán)境保護相關的議題，充分運用主席會議專題協(xié)商、常委會議重點協(xié)商、專委會對口協(xié)商等方式和途徑，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見。

人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構。為了加強對人口、資源和環(huán)境問題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，各級政協(xié)大部分都專門設立了人口資源環(huán)境委員會。在政治協(xié)商和民主監(jiān)督的實踐中，全國政協(xié)和一些地方政協(xié)充分利用政協(xié)界別和政協(xié)委員的專業(yè)優(yōu)勢，積極推進生態(tài)環(huán)境保護工作。

政協(xié)環(huán)境保護民主監(jiān)督的基本情況

在國家層面，黨的十八大以來，全國政協(xié)積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，抓住突出環(huán)境問題，圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃建設、大氣水土壤污染防治、森林草原等生態(tài)系統(tǒng)保護和修復、完善生態(tài)補償機制、小型農田水利建設、推進國家公園體制試點、治理過度包裝和垃圾資源化處理等調研議政，每年專題分析資源環(huán)境態(tài)勢，助力美麗中國建設。

2017年4月27日，全國政協(xié)以“水污染防治法修訂”為主題，召開雙周協(xié)商座談會，十幾位來自相關領域的全國政協(xié)委員、專家學者以及部委負責同志，就修訂《水污染防治法》、如何更加科學有效地提升水資源保護能力建言獻策。2017年5月，在全國政協(xié)第六十六次雙周協(xié)商座談會上，18位來自相關領域的全國政協(xié)委員、專家學者齊聚一堂，圍繞垃圾無害化處理問題建言獻策。2018年兩會期間，一大批全國政協(xié)委員就土壤污染防治、渤海環(huán)境區(qū)域立法、秦嶺保護等生態(tài)環(huán)境問題提出提案。

除了政協(xié)委員依照職責主動建言獻策之外，一些部委在處理一些重要環(huán)境問題時，也會主動邀請政協(xié)委員參與。全國政協(xié)也組織了多次專項調研，比如2017年7月27~28日，全國政協(xié)提案委員會視察團赴內蒙古呼倫貝爾市就人文經(jīng)貿交流及環(huán)境保護整治工作進行調研。

在省級層面，省級政協(xié)不僅關心本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題，還關心跨地區(qū)的區(qū)域和流域環(huán)境問題。在對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題民主監(jiān)督方面，2017年11月，江蘇省政協(xié)組織政協(xié)委員到常州市開展重點提案督辦，推進長江生態(tài)環(huán)境保護。2018年1月，在海南省政協(xié)七屆一次會議第二次全體會議上，省政協(xié)委員孫薇在發(fā)言中建議，海南要加大對環(huán)境違法行為懲罰力度，以更加堅強有力的司法舉措護航“美麗海南”和“生態(tài)海南”建設。河北省政協(xié)近5年來分別把改善大氣環(huán)境質量、科學治霾、加快城鄉(xiāng)綠化步伐、加強水資源保護、推進清潔取暖列為年度1號提案;5年共舉辦38次調研、視察、座談活動，200多名委員參與，提出的69條建議全部被采納;特別是圍繞大氣污染治理等，河北省政協(xié)委員積極建言獻策，5年來共提出提案424件，推動了全省生態(tài)環(huán)境保護工作。

對于跨地區(qū)的區(qū)域和流域環(huán)境問題，一些地方政協(xié)開展了區(qū)域協(xié)商的合作。北京市、天津市、河北省政協(xié)委員加強京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護參政議政方面的省際交流和調研合作。比如，2015年6月4日~5日，北京市政協(xié)相關負責同志率“京津冀交通一體化和生態(tài)環(huán)境保護”課題組到河北省張家口市考察;同年，北京市政協(xié)調研組到天津市學習考察生態(tài)環(huán)境保護和城市管理工作;2017年3月28日，天津市政協(xié)考察團到河北省考察水環(huán)境保護、水資源開發(fā)與利用工作。再如，2017年11月，廣東省政協(xié)考察團赴福州考察“生態(tài)環(huán)境保護及建設美麗福建”情況。

在市級層面，政協(xié)同樣發(fā)揮著重要作用。比如，浙江省杭州市政協(xié)就設立了市政協(xié)派駐市環(huán)保局民主監(jiān)督小組組長，是政協(xié)委員積極投身生態(tài)環(huán)境整治、推進環(huán)境建設、督查環(huán)境問題、遏制環(huán)境污染、建言環(huán)境保護的排頭兵。

在縣級層面，四川省華鎣市政協(xié)民主監(jiān)督小組于2017年進駐市環(huán)保局。

可見，各層級的政協(xié)都有開展生態(tài)環(huán)境保護政治協(xié)商和民主監(jiān)督的實例。總的來看，政協(xié)的生態(tài)環(huán)境保護民主監(jiān)督具有以下特點：一是各級政協(xié)對生態(tài)環(huán)境保護的參與程度不斷深化，特別是開展的生態(tài)環(huán)境保護專題調研及生態(tài)環(huán)境保護類提案明顯增多，建言的質量也不斷提高;二是各級政協(xié)參與生態(tài)環(huán)境保護民主監(jiān)督的力度明顯加大，對地方環(huán)境污染治理和生態(tài)修復敷衍整改、假裝整改、拖延整改起到了監(jiān)督和糾偏作用;三是各級政協(xié)能夠協(xié)調各方面力量，形成生態(tài)環(huán)境保護的共識，凝聚力量共同參與生態(tài)環(huán)境保護工作;四是制度不斷健全，生態(tài)環(huán)境保護政治協(xié)商和民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化正在逐步實現(xiàn)。

政協(xié)環(huán)境保護民主監(jiān)督的效果和不足

黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革不斷深入，生態(tài)環(huán)境保護法制體系越來越健全，執(zhí)法越來越嚴厲、規(guī)范，司法制度不斷突破，個體守法和區(qū)域守法程度繼續(xù)改善，環(huán)境法治的理念得到提升。可以說，推進生態(tài)文明建設思想認識程度之深、污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質量改善速度之快前所未有，生態(tài)環(huán)境保護的格局出現(xiàn)了前所未有的變化。其中，各層級政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，對于法律法規(guī)體系的健全、黨委政府決策的科學化、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和行動計劃的科學部署、生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的遵守等，發(fā)揮了一定的作用。但是，政協(xié)的生態(tài)環(huán)境保護政治協(xié)商和民主監(jiān)督，在現(xiàn)實中也出現(xiàn)一些不足。

一是各地情況差異大。政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督形式多樣，但是其政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能除了憲法序言中有所涉及，政協(xié)章程有具體規(guī)定外，在監(jiān)督的性質、監(jiān)督的職權、監(jiān)督程序、監(jiān)督效果等方面的法律規(guī)定有待完善，所以各地的情況差異比較明顯。比如河北省的政協(xié)民主監(jiān)督力度較大，但是一些地方的政協(xié)特別是市縣級政協(xié)，參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性不高。

二是監(jiān)督效果有待提高。政協(xié)對相關問題的認知程度，在很大程度上決定著提案的質量。所以，近幾年各級政協(xié)提出要讓建言言之有理，讓獻策策出有據(jù)。不少地方政府都在完善政協(xié)民主監(jiān)督相關制度，比如湖北省宜昌市點軍區(qū)專門制定了《點軍區(qū)環(huán)保局接受區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督工作實施方案》。但是，很多地方并沒有建立這個制度，尚未建立從信息公開、溝通到反饋的全流程工作機制，政協(xié)和政協(xié)委員的調研和民主監(jiān)督效果缺乏有效的保障，很多政協(xié)委員所了解到的環(huán)境信息并不充分、不準確，所提出的解決建議難免不到位，在一定程度上影響民主監(jiān)督的效果。

三是監(jiān)督效力有待提升。在實踐中，政協(xié)民主監(jiān)督是幫助地方各級黨委和政府改進生態(tài)環(huán)境保護工作的重要方式。然而，與人大監(jiān)督相比，政協(xié)監(jiān)督缺少相應的法律約束力，政協(xié)民主監(jiān)督效果在很大程度上取決于被監(jiān)督對象的認識水平和主觀態(tài)度，有些地方成效顯著，有些地方卻成效不明顯。總的來看，從國家、省、市到縣，政協(xié)民主監(jiān)督的重視程度是逐級衰減的。

加強政協(xié)環(huán)境保護民主監(jiān)督的建議

在新時代，助力美麗中國建設，政協(xié)履職有很大的潛力可以挖掘。對于政協(xié)民主監(jiān)督存在的不足，建議采取以下加強和改進的措施。

一是加強立法和政策建設，為政協(xié)發(fā)揮民主監(jiān)督作用提供保障。建議在2015年中共中央辦公廳《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》的基礎上，將包括生態(tài)環(huán)境保護民主監(jiān)督在內的民生工作協(xié)商，納入年度協(xié)商計劃和民主監(jiān)督計劃，并且制定落實和反饋機制。規(guī)定地方各級政協(xié)要制定年度計劃，加強生態(tài)環(huán)境保護的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，為地方黨委和政府分憂;規(guī)定地方各級黨委和政府自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督;規(guī)定對地方各級政協(xié)和政協(xié)委員的履職開展考核，推進政協(xié)的環(huán)境保護民主監(jiān)督規(guī)范化、制度化、程序化。

二是各地將生態(tài)環(huán)境保護民主監(jiān)督工作進一步做實做強。各地政協(xié)應當充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，認真履行參政議政職能職責，為地方黨委、政府的環(huán)境保護科學決策和環(huán)境保護計劃的實施積極建言獻策。各地政協(xié)每年結合本地實情和上級要求，精選與生態(tài)環(huán)境保護相關的議題，充分運用主席會議專題協(xié)商、常委會議重點協(xié)商、專委會對口協(xié)商等方式和途徑，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見。針對生態(tài)環(huán)境保護的重點疑點難點問題，如產(chǎn)業(yè)結構如何調整、產(chǎn)業(yè)布局如何優(yōu)化、如何轉型升級等，開展專題調研，助力藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的攻堅;針對具有代表性、典型性和人民群眾關注的生態(tài)環(huán)境問題，如城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、畜禽養(yǎng)殖面源污染治理、農村生活垃圾處理、農村廁所革命等，開展重點監(jiān)督、跟蹤督辦、督促落實。

三是拓寬政協(xié)制度化民主監(jiān)督的領域。《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中要求制定對省(自治區(qū)、直轄市)黨委、人大、政府以及中央和國家機關有關部門污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核辦法。全國人大常委會也于今年7月通過《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》。建議拓寬政協(xié)民主監(jiān)督范圍，積極響應中共中央、國務院的戰(zhàn)略部署，將污染防治攻堅戰(zhàn)、生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護等納入政協(xié)民主監(jiān)督的范圍和考核范圍。

四是完善制度和機制，提升參政議政效果。要在《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》的基礎上，由地方各級黨委、政府和政協(xié)聯(lián)合出臺信息公開、調研程序、建議提出、反饋答復、異議溝通、考核追責等具體的制度和機制，加強對提案落實情況的管理，提高政協(xié)民主監(jiān)督的約束力，確保政協(xié)和政協(xié)委員能夠了解實情，充分把握問題，提出高質量的對策和建議。

作者單位：常紀文，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所;張式軍，山東大學法學院;毛濤，工信部國際合作中心能源資源環(huán)境研究所