2017年10月1日實施的新《建設項目環境保護管理條例》(以下簡稱“新條例”)，調整了建設項目管理有關要求，加大了違反“三同時”制度建設項目處罰力度，但基層執法遇到一個新問題：叫停違法生產行為難以操作。

問題一：新舊條例對比，新條例僅有限期改正并處罰款的規定

新條例第十九條對建設項目環保設施驗收作了原則性規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用;未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。然而，這一違法行為如何叫停?

原條例(1998版)第二十八條規定“建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用”，對于環保設施未建未驗投入生產此類違法行為，可以直接責令停止生產，叫停違法行為。而新條例第二十三條僅作了限期改正并處罰款的規定。

從“造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉”這一規定分析，未造成重大環境污染或者生態破壞的建設項目違法生產行為處理上，叫停企業生產于法無據。

這樣的話，只要不是重大環境污染或者生態破壞的，環保部門可以不叫停違法生產;或者說，只要不是重大環境污染或者生態破壞的，不可以叫停。

問題二：如何理解“造成重大環境污染或者生態破壞”?

再來看看可以責令停止生產的情形。根據新條例第二十三條規定，責令停止生產或關閉的前提是造成重大環境污染或者生態破壞的。那造成重大環境污染或者生態破壞是什么概念?目前尚無具體法律解釋，基層環保部門在實踐中難以界定，迫切需要在法律層面進行解釋。

根據企業突發環境事件風險分級方法，按照突發環境污染事件嚴重性和緊急程度分級，分為特別重大環境事件(I級)、重大環境事件(II級)、較大環境事件(III級)和一般環境事件(IV級)四級。因環境污染直接導致3人以下死亡或10人以上50人以下中毒的的情形為較大突發環境事件。

而在“兩高”司法解釋中，致使一人以上死亡或者重度殘疾的情形就認定為后果特別嚴重的環境污染行為。特別重大環境事件(I級)、重大環境事件(II級)、較大環境事件(III級)突發環境事件應當認定為嚴重污染環境。

字面上講，重大環境污染或者生態破壞，與嚴重污染環境概念接近。2017年的新“兩高”司法解釋對嚴重污染環境和生態破壞行為有了清晰界定。造成重大環境污染的結果應當是停止生產或者使用甚至關閉。責令關閉是環保法律中最嚴厲的處罰措施，沒有回旋余地。涉及嚴重污染環境，那就可能觸犯刑法，涉嫌環境污染犯罪了。因違反“三同時”制度而導致企業關停，企業主追究刑事責任，對于投資項目而言，處罰似乎又有些重了。

事實上，建設項目在未按要求配套建設或未建成環保設施的情況下，超標排污行為是必然結果。尤其是新建項目開工生產，超標排污影響周邊居民生活時，容易引發群企矛盾。貿然叫停于法無據，確有違法行政之嫌;如果不立即叫停違法生產行為，群眾情緒難安撫，社會矛盾難化解，基層環保部門左右為難。一旦開工生產，企業自覺停產整改的可能性更小。

因而，不采取責令停止生產行政命令并實施生產斷電，環保部門很難達到行政管理效果，無法及時消除危害、控制影響，也無法在最短時間內解決社會矛盾，這與源頭控制污染的理念相違背。

問題三：單純限期改正，工信部門難以做出實施生產斷電的決定

叫停違法生產最直接的辦法是實施生產斷電。依據《供電管理辦法》 (電監會27號令) 第二十四條“供電企業應當嚴格執行政府有關部門依法作出的對淘汰企業、關停企業或者環境違法企業采取停限電措施的決定。未收到政府有關部門決定恢復送電的通知，供電企業不得擅自對政府有關部門責令限期整改的用戶恢復送電。”之規定，環保部門可以致函供電企業，也可以致函工信部門(工信局電力執法大隊負責電力執法)，由工信部門督促電力部門負責實施斷電。

但是，如果環保部門單純做出限期改正違法行為的行政命令，工信部門難以確認企業違法生產性質，也難以直接做出實施生產斷電的決定。如果是明確的責令停止生產規定，則工信部門易于操作，實行斷電措施。

筆者認為，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，一經發現就應當叫停，責令停止生產，而不是簡單的責令限期改正，或等到造成嚴重污染環境或生態破壞再叫停。

一部完善的環保法律不但要能懲罰違法者，還要能用有力手段改變違法狀態。采取有效措施防范事態向嚴重狀態發展。筆者理解，我國環境保護工作堅持預防為主的方針，因此站在源頭控制污染、嚴厲打擊違法排污的角度，對于建設項目違反“三同時”制度違法生產行為在法律法規層面上應當保留責令停止生產或使用這一手段。