專訪中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)、資本金融研究院院長(zhǎng)劉紀(jì)鵬

電力行業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)。改革開放40年來，電力工業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，在發(fā)展速度、規(guī)模和質(zhì)量方面取得了巨大成就，改革與發(fā)展貫穿其中。中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)、資本金融研究院院長(zhǎng)劉紀(jì)鵬的著作《大船掉頭——電改十八年反思與展望》詳細(xì)描述了親身參與的電改歷程。改革開放40年之際，本刊有幸采訪到劉院長(zhǎng)，聆聽他回顧過往歷程，剖析關(guān)鍵問題，展望未來方向。

記者：改革開放40年來，我國(guó)電力工業(yè)發(fā)生了巨大變化。您認(rèn)為，電力工業(yè)發(fā)展的主要亮點(diǎn)在哪些方面？

劉紀(jì)鵬：

40年來，我國(guó)電力行業(yè)不斷發(fā)展進(jìn)步，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了可靠的電力保障。在政府有形之手和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)無形之手的優(yōu)化組合中，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)最”的發(fā)展，即付出代價(jià)最小、發(fā)展速度最快、取得成就最大，而且沒有發(fā)生太大的安全事故。40年改革歷程中，電力人沖鋒在前，默默耕耘，起到了表率和先行官作用，不辱時(shí)代使命。

電力發(fā)展的最大亮點(diǎn)在于方法論，既借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，又尊重中國(guó)國(guó)情，循序漸進(jìn)，走出了一條中國(guó)特色的發(fā)展之路。

方法論上的循序漸進(jìn)首先體現(xiàn)在電力市場(chǎng)化改革，從發(fā)電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，到近些年售電側(cè)增量改革，再到考慮配電增量環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化，未來可能還會(huì)在農(nóng)電、存量售電上放開，最終實(shí)現(xiàn)輸配分開，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域和范疇在一步步擴(kuò)大。從發(fā)輸配售環(huán)節(jié)市場(chǎng)化的循序漸進(jìn)、不斷深化，到最終目標(biāo)——放開兩頭、管住中間，電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展既保留了自然壟斷的特點(diǎn)，又引入了市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。

組織體系上，也是“摸著石頭過河”。最早成立電力部，后來電力部、國(guó)家電力公司雙軌并存，再到取消電力部組建國(guó)家電力公司，提出“四步走”戰(zhàn)略，后來在2002年又取消國(guó)家電力公司成立“5+2+4”的電力組織體系。組織體系伴隨時(shí)代演變，也在不斷調(diào)整。

產(chǎn)權(quán)歸屬上，既有大膽創(chuàng)新，又能不斷調(diào)整舊體制舊思路適應(yīng)新環(huán)境。改革初期，從政府辦電到社會(huì)辦電，從國(guó)家出資到民間出資，實(shí)現(xiàn)了兩種體制、兩種資金有效結(jié)合。最早的集資辦電彌補(bǔ)了國(guó)家辦電資金的不足，集資辦電的歷史作用不能否認(rèn)。但隨著市場(chǎng)化、規(guī)范化發(fā)展，電力行業(yè)又開始糾正集資辦電中不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的問題。在資本市場(chǎng)上，電力企業(yè)也從過去的似乎跟市場(chǎng)絕緣，到真正成為市場(chǎng)主體，成為資本市場(chǎng)績(jī)優(yōu)的上市公司。

回顧電力工業(yè)的發(fā)展歷程，尊重了行業(yè)的基本規(guī)律，從最初認(rèn)為電力產(chǎn)業(yè)四環(huán)節(jié)都是自然壟斷，到最終集中到輸電網(wǎng)的自然壟斷，其他環(huán)節(jié)逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。時(shí)至今日，我們?nèi)匀蛔袷刂旊娋W(wǎng)自然壟斷和其他三個(gè)環(huán)節(jié)市場(chǎng)化結(jié)合的方向。這條道路之所以被證明是正確的，就是因?yàn)榧冉梃b了西方電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，又提出了中國(guó)自己的總體發(fā)展方向;既分離了政府和電力企業(yè)的職能，同時(shí)又有政府引導(dǎo)企業(yè)、企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)同設(shè)計(jì)。所以說，我國(guó)電業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，在摸著石頭過河背景下，又有通盤考慮，是循序漸進(jìn)的過程。

記者：我國(guó)電力市場(chǎng)化改革已進(jìn)行二十年之久，電改復(fù)雜性和難度有目共睹。您認(rèn)為，我國(guó)電改歷程可劃分為哪些重要階段？

劉紀(jì)鵬：

電力堪稱是國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。電力改革僅是全局性改革的一部分，但電力的基礎(chǔ)性和重要性，決定了電力改革對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)安定具有至關(guān)重要的意義。

我國(guó)電力改革不能以2002年5號(hào)文的頒發(fā)作為起點(diǎn)，而應(yīng)以1997年1月國(guó)家電力公司的組建作為標(biāo)志。我認(rèn)為中國(guó)電力改革可劃分為三個(gè)階段：

第一階段，從1997年1月國(guó)家電力公司成立并與電力部雙軌運(yùn)行起到2002年3月，電力改革由國(guó)電公司主導(dǎo)，提出了“四步走”戰(zhàn)略，即，第一步，成立國(guó)電公司，撤銷電力部，政企分開;第二步，實(shí)行公司制改組，實(shí)體化，廠網(wǎng)分開，進(jìn)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn);第三步，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，全面推開廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，形成電力市場(chǎng);第四步，完全實(shí)現(xiàn)配售放開，國(guó)電公司變成國(guó)家輸電網(wǎng)公司。

第二階段，2002年3月到2015年3月，2002年3月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)文件)，5號(hào)文取消了國(guó)家電力公司，新設(shè)成立了由國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及五家發(fā)電集團(tuán)和四家輔業(yè)集團(tuán)組成的電力組織體系。

第三階段，2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件)，“9號(hào)文”揚(yáng)棄了“5號(hào)文”，把重點(diǎn)放在拆分輸配存量電網(wǎng)的改革思路。亮點(diǎn)有三：第一，明確提出“管住中間，放開兩頭”，即，管住輸配電價(jià)，放開發(fā)電和售電側(cè)市場(chǎng);第二，改變電網(wǎng)盈利模式，讓電網(wǎng)公司從以往的購(gòu)售電差價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀炯映珊侠砝麧?rùn)的價(jià)格模式;第三，在電網(wǎng)售電側(cè)對(duì)社會(huì)資本開放，構(gòu)建多元化售電主體，組建售電公司。

記者：您多年來所提的電力改革觀點(diǎn)，與2015年9號(hào)文提出的電力改革方向相合。您認(rèn)為，該如何理解電力體制改革的目標(biāo)？

劉紀(jì)鵬：

很欣慰我的電力改革思想經(jīng)住了電力改革的時(shí)間檢驗(yàn)，欣慰之余愈加堅(jiān)信我國(guó)電力改革只要尊重國(guó)情和電力產(chǎn)業(yè)的自然規(guī)律，批判借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，掌握正確的改革方法論，就一定會(huì)成功。

電力體制改革的目標(biāo)到底是什么?在我看來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，電力改革的終極目標(biāo)理應(yīng)定位于為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費(fèi)者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。而打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、培育完善市場(chǎng)、降低電力成本和提高電力工業(yè)效率僅僅是實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)的手段而已。分清楚電力改革的手段和目標(biāo)至關(guān)重要，二者不能混淆，更不能替代。

改革并不是目的，改革只是手段。改革要循序漸進(jìn)、可逆，而不能是“破碎式”改革而沒有回旋余地。2002年啟動(dòng)的電改，網(wǎng)廠分開后，雖然發(fā)電主體多元化了，但競(jìng)價(jià)上網(wǎng)未能實(shí)現(xiàn)，國(guó)家電網(wǎng)對(duì)發(fā)電企業(yè)統(tǒng)購(gòu)包銷的購(gòu)電模式并未改變，人們期待的大用戶和廠商直接見面、國(guó)家電網(wǎng)僅收過網(wǎng)費(fèi)的新模式也未能推出。2015年新一輪電改啟動(dòng)，核心是“放開兩頭、管住中間”，逐步放開增量配電與售電業(yè)務(wù)，引入多元化的市場(chǎng)主體，形成競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)體系。我國(guó)電力改革歷經(jīng)多年徘徊，終于避免了“休克療法”拆分電網(wǎng)的“破碎式”改革，駛?cè)霃脑隽渴垭妭?cè)入手推進(jìn)電力改革逐步走向深入的“大船慢掉頭”的正確航道。

從電力工業(yè)的特點(diǎn)來說，我國(guó)電力改革應(yīng)當(dāng)做到保留自然壟斷，打破經(jīng)濟(jì)壟斷，廢除行政壟斷，即通過廠網(wǎng)分開，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領(lǐng)域;同時(shí)，在監(jiān)管環(huán)節(jié)，廢除舊體制形態(tài)下以電價(jià)及投資立項(xiàng)方面的行政審批為核心內(nèi)容的行政壟斷。

記者：2015年新電改9號(hào)文發(fā)布，被譽(yù)為“啃硬骨頭的改革”正式拉開帷幕。您認(rèn)為，未來電改的關(guān)鍵突破點(diǎn)在哪些方面？

劉紀(jì)鵬：

未來改革中，仍要高度重視電力改革的方法論，選準(zhǔn)下一步電力改革的方向和切入點(diǎn)。縱觀過去中國(guó)電改歷史進(jìn)程，我的結(jié)論是：中國(guó)未來電力改革方向的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是從打破電價(jià)壟斷審批入手，而不是從電網(wǎng)入手進(jìn)行簡(jiǎn)單拆分。電改方面，我覺得主要有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要突破。

第一，政府的角色問題。改革核心問題在于電價(jià)，這是市場(chǎng)體制和計(jì)劃體制的區(qū)別之處，也是判斷是政府管電辦電還是在政府指導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)主體作用的重要因素。電改要突破就得在電價(jià)上突破，而改革最難點(diǎn)，應(yīng)該是電價(jià)背后政府這只有形的手。而這只手恰恰是改革者自身在負(fù)責(zé)，改革者肯不肯放棄自己手中的審批權(quán)，尊重市場(chǎng)的規(guī)律，這恐怕是改革當(dāng)中的難點(diǎn)。

第二，電網(wǎng)和電網(wǎng)公司的邊界問題。中國(guó)要辦全國(guó)的大網(wǎng)，大網(wǎng)意味著大市場(chǎng)，但大市場(chǎng)不一定都是大公司。在運(yùn)營(yíng)當(dāng)中，電網(wǎng)的自然邊界和企業(yè)的組織邊界并不是永遠(yuǎn)平衡統(tǒng)一。某些情況下，全國(guó)電網(wǎng)是由一家電網(wǎng)公司來管。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，全國(guó)大網(wǎng)也可以由幾家公司通過市場(chǎng)合同、協(xié)議來共同管理。所以，全國(guó)一張大網(wǎng)并不妨礙電網(wǎng)組織體打破壟斷實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)的變革。

第三，電力體制改革的依法治電問題。目前電力法制不健全，法律體系不適應(yīng)，電力法至今還未更改。電力法由誰來改?如果是部門立法，免不了要強(qiáng)調(diào)部門利益。如果改變立法，有可能會(huì)革到自己，一直未能出臺(tái)。但是，法律終歸必須得跟上。

記者：電力行業(yè)也是混改重要領(lǐng)域，電力企業(yè)在產(chǎn)融結(jié)合上做了多種嘗試。請(qǐng)您簡(jiǎn)要談?wù)勲娏ζ髽I(yè)產(chǎn)融結(jié)合的未來發(fā)展方向。

劉紀(jì)鵬：

我認(rèn)為，電力實(shí)施產(chǎn)融結(jié)合是重要的發(fā)展思路。第一，電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電價(jià)不能無限地漲。因此起步初期，不管在城市國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)上，還是特高壓及新技術(shù)新業(yè)態(tài)的應(yīng)用上，電力都事關(guān)國(guó)家的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治安全。所以，在國(guó)家資金有限情況下，要盡量調(diào)動(dòng)電力企業(yè)的積極性。

首先，產(chǎn)融結(jié)合可以為電力主業(yè)服務(wù)。電力作為重要的實(shí)業(yè)領(lǐng)域辦金融，是最好的金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。電力企業(yè)的發(fā)展需要運(yùn)用多種資本金融手段，股票、債券等。產(chǎn)融協(xié)同能彌補(bǔ)電力創(chuàng)新發(fā)展投資的不足，同時(shí)這也是重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。這對(duì)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)體制改革、金融體制改革也有重要意義。

其次，產(chǎn)融結(jié)合可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。電力人辦金融、產(chǎn)業(yè)辦金融，首先作為服務(wù)平臺(tái)為內(nèi)部成員服務(wù)，如電力的期貨交易、證券、租賃等，大量的非銀行金融機(jī)構(gòu)尤其適合電力產(chǎn)融結(jié)合。電力人把金融用在自己服務(wù)平臺(tái)上，可以控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

所以，從電力入手實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，以產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)為體，資本經(jīng)營(yíng)為用，虛實(shí)結(jié)合，是脫虛向?qū)嵉挠行Х绞健膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)看，電力產(chǎn)業(yè)本身跟金融的結(jié)合也有很多成功經(jīng)驗(yàn)。所以，電力企業(yè)發(fā)展中如何發(fā)揮好市場(chǎng)的作用，如何挖掘潛力，集中財(cái)力，產(chǎn)融結(jié)合是非常有效的方式，而且是最好的產(chǎn)業(yè)結(jié)合領(lǐng)域，未來一定會(huì)大有作為。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年12月14日第47期