習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委第九次會(huì)議上，提出構(gòu)建新型電力系統(tǒng)。建立科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制，是促進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)新能源對(duì)傳統(tǒng)能源安全可靠替代的關(guān)鍵手段。中電聯(lián)組織完成了《適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的電價(jià)機(jī)制研究報(bào)告》，提出了相關(guān)政策建議，供政府有關(guān)部門和電力企業(yè)參考。

一、電價(jià)政策現(xiàn)狀及執(zhí)行情況

(一)政策現(xiàn)狀

伴隨我國(guó)電力從短缺到平衡的過程，電價(jià)制度也經(jīng)歷了從計(jì)劃到市場(chǎng)的變革，2015年新一輪電力體制改革以來，發(fā)用電計(jì)劃逐步放開，輸配電價(jià)透明合理，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)逐步向市場(chǎng)過渡，電價(jià)改革在電力改革和發(fā)展過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

“雙碳”目標(biāo)下，電力行業(yè)進(jìn)入到了“能源轉(zhuǎn)型期”、“改革深化期”、“新型系統(tǒng)構(gòu)建期”三期疊加的新階段，需要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制，促進(jìn)新能源對(duì)煤電的安全可靠替代，提升電網(wǎng)的安全供應(yīng)能力和對(duì)新能源的靈活消納能力，推動(dòng)電力成本在市場(chǎng)主體之間公平負(fù)擔(dān)，推動(dòng)各類市場(chǎng)主體共同為系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行做出貢獻(xiàn)。

上網(wǎng)電價(jià)方面，我國(guó)執(zhí)行的是計(jì)劃與市場(chǎng)并行的“雙軌制”。

近年來，市場(chǎng)交易電量規(guī)模快速增長(zhǎng)，2022年1～9月，全國(guó)市場(chǎng)交易電量3.89萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比重達(dá)到60%，2022年全年有望突破5萬億千瓦時(shí)。其中，煤電已全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，通過“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)20%”機(jī)制形成價(jià)格;新能源于2021年實(shí)行了平價(jià)上網(wǎng)，并部分參與了市場(chǎng)交易。

輸配電價(jià)方面，輸配電價(jià)改革制度先行、有序推進(jìn)、成效明顯，國(guó)家針對(duì)省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、專項(xiàng)輸電工程輸配電陸續(xù)出臺(tái)了專項(xiàng)核價(jià)辦法，依法依規(guī)開展成本監(jiān)審工作，并定期公布核價(jià)結(jié)果。

(二)政策執(zhí)行情況

關(guān)于煤電：今年以來，全國(guó)各地普遍能夠執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)行燃煤發(fā)電價(jià)格改革政策。煤電價(jià)格由市場(chǎng)交易形成，1～9月全國(guó)燃煤發(fā)電機(jī)組完成交易電量3.12萬億千瓦時(shí)，平均交易價(jià)格為0.4497元/千瓦時(shí)。

關(guān)于新能源：新能源于2021年開始實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)，并且政策提出2030年新能源要全面參與電力市場(chǎng)。當(dāng)前全國(guó)新能源電量平均市場(chǎng)化率約30%左右，全國(guó)有三分之一的省份超過30%，主要集中在中西部地區(qū)。新能源參與市場(chǎng)程度高的省份，尤其在運(yùn)行電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的省份，新能源結(jié)算價(jià)格普遍較低。

為促進(jìn)新能源發(fā)展、體現(xiàn)綠色價(jià)值，我國(guó)開展了綠證、綠電交易，但總體規(guī)模較小。綠電交易去年啟動(dòng)，今年累計(jì)結(jié)算136億千瓦時(shí)。綠證交易2017年啟動(dòng)，累計(jì)核發(fā)5100萬個(gè)，認(rèn)購(gòu)量448萬個(gè)。

二、當(dāng)前電價(jià)機(jī)制存在的主要問題

(一)煤電價(jià)格形成機(jī)制矛盾突出

電煤價(jià)格長(zhǎng)期高企，煤電基準(zhǔn)價(jià)沒有隨之調(diào)整，上網(wǎng)電價(jià)水平難以反映煤電生產(chǎn)的真實(shí)成本。煤電基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)機(jī)制各有作用。煤電基準(zhǔn)價(jià)是反映全社會(huì)平均煤電發(fā)電成本的上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)格，應(yīng)隨成本變化及時(shí)調(diào)整;浮動(dòng)機(jī)制反映的是供需變化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致價(jià)格波動(dòng)。國(guó)家文件也曾明確提出“根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展適時(shí)對(duì)基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整”。

當(dāng)前，確定煤電基準(zhǔn)價(jià)時(shí)的邊界條件已發(fā)生明顯變化。煤電基準(zhǔn)價(jià)于2019年確定，測(cè)算對(duì)應(yīng)的是秦皇島港5500大卡下水煤價(jià)格535元/噸，2022年以來，電煤價(jià)格持續(xù)在800元/噸以上。2022年1～9月，發(fā)電集團(tuán)到廠電煤價(jià)格(折合5500大卡)865元/噸左右，度電成本約0.48元/千瓦時(shí)，全國(guó)煤電機(jī)組前三季度虧損總額接近950億元，影響發(fā)電企業(yè)的生存和發(fā)展。

市場(chǎng)建設(shè)過程中缺乏對(duì)于煤電容量的補(bǔ)償機(jī)制。新型電力系統(tǒng)下，煤電功能定位發(fā)生變化，更多地參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)，利用小時(shí)數(shù)呈現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)，煤電企業(yè)原有通過基數(shù)電量和標(biāo)桿電價(jià)實(shí)現(xiàn)發(fā)電容量成本回收的機(jī)制已發(fā)生根本變化。

(二)新能源的綠色價(jià)值難以體現(xiàn)

目前的可再生能源消納責(zé)任考核制度只對(duì)省級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行考核，沒有體現(xiàn)售電公司、電力用戶等個(gè)體消納綠色電力的責(zé)任。在自愿購(gòu)買機(jī)制下，綠證、綠電市場(chǎng)成交規(guī)模較低。

現(xiàn)行市場(chǎng)交易機(jī)制更多針對(duì)常規(guī)電源特點(diǎn)設(shè)計(jì)，不符合新能源出力特性，導(dǎo)致新能源在連續(xù)成交的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，且承擔(dān)了大部分市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

(三)輸配電價(jià)定價(jià)機(jī)制有待完善

省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)機(jī)制“約束有余、激勵(lì)不足”，部分核價(jià)參數(shù)設(shè)置與電網(wǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際存在較大偏差，難以支撐加快建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)電網(wǎng)的需求。

專項(xiàng)輸電工程定價(jià)機(jī)制不完善，單一制輸電價(jià)格下，容易對(duì)部分跨省跨區(qū)交易形成一定的“價(jià)格壁壘”效應(yīng)，難以適應(yīng)電力資源大范圍配置的要求。

(四)系統(tǒng)調(diào)節(jié)成本難以有效疏導(dǎo)

我國(guó)電力輔助服務(wù)費(fèi)用長(zhǎng)期在發(fā)電側(cè)內(nèi)部平衡，這種成本分?jǐn)偡绞揭巡贿m應(yīng)未來發(fā)展需要。國(guó)家已出臺(tái)政策明確了輔助服務(wù)費(fèi)用的疏導(dǎo)原則和要求，但在實(shí)際操作中，僅有南方區(qū)域、山西、山東等少數(shù)地區(qū)落實(shí)了輔助服務(wù)費(fèi)用在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)按比例分?jǐn)偅蟛糠质》萑匀浑y以落地。

三、有關(guān)建議

新能源逐步成為電力電量主體，是新型電力系統(tǒng)較傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的最重要改變。為了保證系統(tǒng)安全穩(wěn)定和持續(xù)推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，系統(tǒng)對(duì)于電力的需求，將從以電量?jī)r(jià)值為主向多維價(jià)值轉(zhuǎn)變，電價(jià)的構(gòu)成也應(yīng)逐步體現(xiàn)電力的多維價(jià)值。電價(jià)的合理構(gòu)成應(yīng)包括六個(gè)部分，即電能量?jī)r(jià)格+容量?jī)r(jià)格+輔助服務(wù)費(fèi)用+綠色環(huán)境價(jià)格+輸配電價(jià)格+政府性基金和附加。

(一)建立更多維度的上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)安全保供和綠色轉(zhuǎn)型

一是完善煤電“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)機(jī)制”，發(fā)揮安全保供作用。建立完善煤電基準(zhǔn)價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建議在基準(zhǔn)價(jià)中及時(shí)反映燃料成本變化，可以將秦皇島港5500大卡下水煤基準(zhǔn)價(jià)535元/噸對(duì)應(yīng)全國(guó)平均煤電基準(zhǔn)價(jià)0.38元/千瓦時(shí)設(shè)置為基點(diǎn)，按照標(biāo)煤價(jià)格上漲或下降100元/噸對(duì)應(yīng)煤電基準(zhǔn)價(jià)上漲或下降0.03元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。按照當(dāng)前政府指定的5500大卡電煤中長(zhǎng)期交易均價(jià)675元/噸的水平，有序?qū)⑷珖?guó)平均煤電基準(zhǔn)價(jià)調(diào)整到0.4335元/千瓦時(shí)的水平，在聯(lián)動(dòng)后的基準(zhǔn)價(jià)水平上再實(shí)施上下浮動(dòng);科學(xué)設(shè)置煤電中長(zhǎng)期交易價(jià)格上下浮動(dòng)范圍，建議選擇現(xiàn)貨試點(diǎn)地區(qū)，將煤電中長(zhǎng)期交易價(jià)格上下浮動(dòng)20%的限制予以放寬;增強(qiáng)可持續(xù)的容量保障能力，推進(jìn)容量保障機(jī)制建設(shè)。相較于容量市場(chǎng)和稀缺電價(jià)，容量補(bǔ)償機(jī)制是我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)電容量保障機(jī)制的可行選擇。原則上，建議根據(jù)煤電機(jī)組的可用發(fā)電容量按年度進(jìn)行補(bǔ)償。

二是完善綠電“市場(chǎng)價(jià)+環(huán)境價(jià)值”，促進(jìn)清潔低碳發(fā)展。

建立新能源“綠證交易+強(qiáng)制配額”制度，通過落實(shí)對(duì)售電公司、電力用戶等市場(chǎng)主體的綠色責(zé)任，擴(kuò)大綠證、綠電交易規(guī)模，落實(shí)全社會(huì)共同推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任;推動(dòng)交易機(jī)制更加適應(yīng)新能源特性，通過提高交易頻次、科學(xué)設(shè)置偏差考核、實(shí)行政府授權(quán)合約等手段，保障新能源入市能夠獲得合理收益;建立全國(guó)統(tǒng)一的綠證制度，構(gòu)建與國(guó)際接軌的綠證交易體系。

三是完善調(diào)節(jié)能力合理定價(jià)機(jī)制，激發(fā)系統(tǒng)調(diào)節(jié)潛力。科學(xué)確定電力現(xiàn)貨市場(chǎng)限價(jià)幅度，完善峰谷分時(shí)電價(jià)政策，適度拉大峰谷價(jià)差，通過價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)儲(chǔ)能、虛擬電廠等新興主體發(fā)揮調(diào)節(jié)性作用。

(二)建立更加科學(xué)的輸配電定價(jià)機(jī)制，促進(jìn)全國(guó)資源配置

一是完善省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定規(guī)則。遵循電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)客觀規(guī)律，按照激勵(lì)約束并重原則，足額保障電網(wǎng)生產(chǎn)性成本，合理確定定價(jià)權(quán)益資本收益率，合理核定輸配電價(jià)水平。

二是針對(duì)跨省跨區(qū)輸電通道制定科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制。分階段推動(dòng)跨省跨區(qū)輸電價(jià)格由單一制電量電價(jià)逐步向“容量電價(jià)+電量電價(jià)”的兩部制電價(jià)過渡，降低跨省跨區(qū)交易的價(jià)格壁壘，推動(dòng)電力資源大范圍靈活配置。

(三)建立更為有效的系統(tǒng)成本疏導(dǎo)機(jī)制，支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)

一是合理疏導(dǎo)輔助服務(wù)費(fèi)用。合理確定輔助服務(wù)費(fèi)用在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)的分?jǐn)偙壤瑢?duì)于無法確定受益主體的費(fèi)用，建議輔助服務(wù)費(fèi)用由發(fā)電側(cè)和用電側(cè)按照1：1的比例進(jìn)行一次分?jǐn)偂?/p>

二是合理疏導(dǎo)交叉補(bǔ)貼費(fèi)用。完善居民階梯電價(jià)制度，探索對(duì)居民、農(nóng)業(yè)用戶實(shí)行分時(shí)電價(jià)政策，通過暗補(bǔ)變明補(bǔ)的方式妥善解決交叉補(bǔ)貼問題。

三是充分考慮社會(huì)承受能力。保證一次能源價(jià)格在合理區(qū)間，注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益協(xié)同。

(四)更好發(fā)揮政府監(jiān)督管理作用，保障各項(xiàng)政策落到實(shí)處

一是加強(qiáng)對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)，深化對(duì)電力中長(zhǎng)期市場(chǎng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)交易中電價(jià)形成的監(jiān)管，避免不合理的行政干預(yù)。

二是加強(qiáng)對(duì)煤炭市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)，保持電煤市場(chǎng)供需平衡，避免電煤價(jià)格大幅波動(dòng)。

三是加強(qiáng)對(duì)發(fā)電成本的監(jiān)測(cè)，保障各類電源健康可持續(xù)發(fā)展。