第一章 合同能源管理的起源和發展

合同能源管理( Energy Performance Contracting，簡稱EPC)，是指專業化的節能服務公司與用能單位簽訂節能服務合同，為其節能項目提供約定的服務，用能單位以該節能項目產生的節能效益向節能服務公司支付服務費的一種商業運作模式。

合同能源管理起源于發達國家，由于緩解了能源短缺和環境惡化的趨勢，在世界范圍內迅速傳播。我國自1998年藉由世界銀行/全球環境基金/中國節能促進項目引入合同能源管理，節能服務公司得到了較快發展，迄今已形成產業化規模。本章將對合同能源管理的起源和發展、基本運作模式和特點等問題進行闡述。

第一節 合同能源管理的起源和發展

一、起源

1973年10月，第一次石油危機爆發，油價猛然上漲，漲幅高達兩倍多，并持續了三年，對發達國家的經濟造成丁嚴重的沖擊;1978年底，因兩伊戰爭引發第二次石油危機，油價暴漲，促使對石油進口依賴程度較大的西方國家，對傳統的、以供應為主的能源發展路線進行反思。

為了應對能源價格高漲和供應緊張，歐美國家政府要求公用事業大幅削減能源費用，節能服務商陸續出現，開始用節能的方案來解決供應不足和能源費用高的問題。較早進入這一市場的，是能源供應商及一些工程咨詢公司。它們針對那些對節能投資的風險心存顧慮而且資金又拮據的用能單位的服務需求，利用節能效益分享或能源費用托管的方式實施節能項目。這些公司精通能源審計、能源系統的設計和設備運行方式的改進，逐漸演變成專業的節能服務公司(Energy Service Corporation，簡稱ESCO)。這種新型的節能機制，被稱為“合同能源管理”。

合同能源管理在當時是一項新型的節能機制，伴隨越來越廣泛的企業實踐，其特征日益顯現，市場接受度日益提高，迅速在北美、歐洲、亞洲等地傳播，節能服務業作為一個新興的戶業日益引起各國政府重視。

二、合同能源管理在國外

縱觀全球節能服務業30多年的歷程，合同能源管理在世界各地的發展EPC Prodice.臺同能源管理實務并不均衡。在歐美已有30多年歷史;代后期才開始實踐。在發展的軌跡上在亞洲和非洲各國直到20世紀90年該產業早期發展速度相對較慢，被社會的認知和接受程度較低，但是過去十年間，該產業發生了顯著的變化。隨著全球能源資源日益短缺，環境氣候條件日益惡化，世界各國節能減排的要求越來越迫切。這些變化為各國的節能服務公司創造了巨大的市場空間。

1997年12月，《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的決議，強制要求發達國家減少二氧化碳等溫室氣體的排放。在這次大會上，各締約國達成《京都議定書》——一項具有法律約束力的國際公約。盡管簽署的過程圍繞各自的責任和義務，不同國家之間展開了激烈的博弈，但《京都議定書》的存在，確實使各國的溫室氣體排放面臨更多的國際壓力，對全球貿易格局、產業方向及治理機制產生了深遠影響。

過去十年以來，國際上對能源戰略意義的認識更加深入，對集約化發展日益取得共識，各國對合同能源管理這一行之有效的、市場化的節能機制，都有不同程度的傾斜性扶持，從而使其呈現出蓬勃發展的局面。

(一)美洲

北美是當今世界節能服務市場發育最完善的地區，合同能源管理的市場接受度也是最高的。

美國政府大力推進節能產業發展，在措施上，從強制性、激勵性，到咨詢服務與企業協議等多個層次同時推進，既制定強制性的法規和標準，也采用自愿協議和市場機制;既推進企業和社會節能，也重視自身節能，起表率作用。美國50個州內的46個州通過對合同能源管理的立法，要求州內的政府建筑必須利用合同能源管理的方式進行節能改造，并以法律形式規定了合同能源管理的最長合同年限(一般各州都定為10年，個別可長達15年)，有效地維護了節能服務公司的利益，促進了節能服務產業的發展。接受合同能源管理服務的用能單位，從政府、公用事業和工業企業，發展到相當數量的私人住宅。而聯邦政府則是節能服務市場的最大用能單位和受益者，在美國超過50萬棟的政府建筑物及設備，已進人了節能服務市場，政府能源費用開盤得到了有效控制。美國節能服務產業近十年空前發展，年增長率達到兩位數。據預測，到2020年，美國節能服務產業收入將增至199億美元。

加拿大的節能服務公司主要有3種類型：一是由一些審計和工程咨詢小公司發展而成;二是由聯邦政府建立的實體;三是由一些希望為現有用能單位提供額外服務的天然氣和電力公用事業部門轉變而成。服務對象主要是包括醫院、大學、中學以及地方政府在內的社會公共機構。目前，節能服務公司的服務已擴展到商業領域，并且占據的市場份額越來越大。加拿大節能服務公司的迅速發展主要歸因于初期政府項目鼓勵措施、節能服務公司的高技術能力、整套能源效率手段和措施等。

在美國和加拿大，節能服務產業成功發展的另一個重要因素是節能融資渠道的多樣性。除了常規的銀行貸款外，合同能源管理項目融資的方式還有州或地方政府的專項貸款、設備租賃、發行債券等等。美國許多州政府還有專門的財政預算，用于支持合同能源管理項目;加拿大的6家大銀行都支持節能服務公司，銀行也對客戶的項目進行評估，并優先給予資金支持。

同北美的情況不同，合同能源管理在南美的起步較晚，發展不均衡。其中合同能源管理推行較好的國家是巴西。1992年該國第一家節能服務公司出現，到2000年數量達到了60家。在巴西，大致有兩種節能服務公司。第一種是為用能單位提供設計、安裝等服務的節能服務公司。第二種是屬于公用事業分支機構的節能服務公司，主要是為其所對應的細分市場提供節能服務。合同能源管理在巴西盡管發展時間不長、服務公司數量有限，但在發展過程中形成了獨特的融資模式，如非營利機構的貸款、特設基金，或項目融資、股權融資、吸收社會資金等。

(二)歐洲

歐洲國家情況復雜，從“歐洲環境與可持續發展署”調查信息來看，既有節能服務產業發展領先的國家，也有一些較落后國家，各國在發展程度和路徑上有明顯差異。

德國、法國、英國和西班牙等是節能服務市場比較成熟的國家。這些國家的節能服務公司大多采用節能效益分享或者能源費用托管的方式實施節能項目。它們實施的合同能源管理項目大部分是關于技術升級以及熱電聯產一類的項目，項目投資規模較大，節能效益分享的時間較長，項目的融資以及項目實施的合同也較為復雜。在這些國家，節能服務公司類型不是很多，其產生和發展除了市場的因素外，更多的是依靠政府有關能源開發、環境保護政策為其營造的良好環境。

其他國家節能服務產業的發展和合同能源管理的推廣情況并不均衡。在捷克，政府強制性的節能審查措施，刺激和推動了節能服務市場的擴容，促進了節能服務公司的發展。在意大利，節能服務公司發展較為遲緩，現正處在萌芽狀態。在希臘，雖然潛力很大，但節能服務廠商沒有根據當地情況開發相應產品，至今市場仍很小。在土耳其、馬耳他和塞浦路斯等地基本沒有節能服務產業。也有一些國家(如荷蘭、丹麥和立尚宛)利用政府基金等進行節能改造，沒有采用合同能源管理方式。

(三)亞洲

1992年以來，節能服務產業在亞洲也逐漸發展起來。迥異于北美龐大的居民和公共建筑的節能服務產值，在亞洲實施的合同能源管理項目大多在工業企業領域，而居民和公共建筑節能服務的產值只占整個節能服務業產值的一小部分。因為在亞洲各國，比較普遍地在居民和公共建筑領域存在較高的交易成本和制度壁壘。

韓國是亞洲最早開展合同能源管理的國家。早在1979年，就出現了第一家節能服務公司。但由于政府設立了嚴格的準入門檻，到1992年全國節能服務公司還只有4家。此后，韓國節能服務產業在政府強有力的政策支持下獲得較快增長，至2004年節能服務公司突破150家，主要實施高耗能工業的節能改造。韓國節能服務公司的突出特點是市場準入嚴格、企業發展規范。

日本在1996年出現第一家節能服務公司，節能服務產業發展速度很快，到2001年日本的節能服務業產值即達到6170萬美元，到2010年市場規模近14億美元。日本部分大型企業集團，如三菱、松下等，均對節能服務有所涉足。

為了引進合同能源管理、促進節能服務產業發展，韓國和日本先后成立了促進節能服務發展的行業組織，取得了很好的效果。1996年日本經濟產業省設置ESCO檢討委員會，該委員會針對各國節能服務產業發展狀況，引進合同能源管理的可行性、產業發展的條件等，作全面的調查研究：1997年財團法人日本節能中心設置引進ESCO事業研究會，以美國節能服務產業為參考，對節能服務產業作細節性研討;1999年，日本ESCO推動協議會在政府協助下成立，開始全面推廣合同能源管理機制。以上工作，提高了社會對節能服務產業的認知，創造了有利于節能服務產業發展的條件，推動了節能服務產業的發展。韓國也成立了韓國節能服務公司協會，以韓國成立最早也是其國內最重要的節能服務公司——韓國節能服務公司為橋梁，為中小節能服務公司的發展建立了融資、市場推廣等援助體系。

此外，節能服務公司在印度、菲律賓、泰國、越南等發展中國家也正處于積極發展中。

三、合同能源管理在中國

(一)合同能源管理的引入

合同能源管理在中國本土企業中最早的實踐，源于中國政府和世界銀行、全球環境基金聯合實施的大型節能項目——世界銀行/全球環境基金/中國節能促進項目。

1992年6月，在巴西里約熱內盧舉行的“聯合國環境與發展大會”通過了《里約環境與發展宣言》。它確定了可持續發展的觀點，第一次在承認發展中國家擁有發展權力的同時，制定了環境與發展相結合的方針。在該次會議上，李鵬總理代表中國政府簽署了旨在防止全球氣候變暖的《氣候變化框架公約》和推動保護生物多樣性的《生物多樣性公約》。中國政府的行動，引起了全世界的關注。世界銀行能源經濟學家鮑勃·泰勒等人在研究中國的能源消耗狀況和節能投資機構后，認為中國已經具備了合同能源管理生存和發展的條件，于是向世界銀行、全球環境基金和中國政府提出了將合同能源管理這一市場化節能新機制引入中國的建議。

這一建議得到了中國政府的支持，引入合同能源管理的相關工作進展順利。1997年1月世界銀行、全球環境基金與中國政府開始談判，12月中國政府與世界銀行簽署的“世界銀行/全球環境基金/中國節能促進項目”的貸款協議和項目協議正式生效。這是我國政府按照市場化機制推進節能機制轉換的一項重要措施。

中國節能促進項目的目標是通過培育節能新機制(節能服務產業化)和加強節能技術和項目信息的有效傳播，以中國工業部門為重點，推動企業采用先進的節能技術，實現中國二氧化碳排放增長率的持續降低，緩解全球溫室效應。

為了實現該目標，在全球環境基金贈款和世界銀行貸款的支持下，中國成立三家基于市場機制的能源管理公司(Energy Management Company，EPC Prottice·臺同能源管理實務簡稱EMC)，示范合同能源管理機制在中國的可行性，加強國家節能管理機構在節能信息傳播方面的能力，建立面向市場的節能信息傳播機制。這蘭家示范公司即北京源深技術有限責任公司、遼寧省節能技術發展有限責任公司和山東省節能工程有限公司(現山東融世華租賃有限公司)。根據項目整體安排，三家公司分別獲得了500萬美元的全球環境基金贈款、100萬美元的歐盟贈款和2100萬美元的世界銀行貸款的資金支持。贈款用于示范若干合同能源管理子項目，貸款用于復制若干合同能源管理子項目，以廣泛推廣合同能源管理機制，驗證新機制在中國的可行性。在北京成立國家節能信息傳播中心。國家信息傳播中心獲得了500萬美元的全球環境基金贈款，用于節能信息傳播。1996年成立了世界銀行/全球環境基金/中國節能促進項目國家項目辦公室(Project Mmagement Office，簡稱PMO)。

(二)合同能源管理的發展

以2010年4月2日《國務院辦公廳轉發國家發改委等部門關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見的通知》出臺為分界點，合同能源管理在中國的發展經歷了兩個階段，即示范推廣階段和產業他大發展階段。

1.示范推廣階段

合同能源管理自1997年12月中國節能促進項目的貸款協議和項目協議正式生效開始引入中國至2010年4月，經歷了一個艱難發展的歷程。

項目啟動時，我國的經濟體制雖然已經完成了從計劃經濟向市場經濟的轉軌，但相配套的法律法規滯后，市場發育不完善，人們的思想意識還沒有完全沖破計劃經濟的桎梏。在當時的條件下，示范推廣合同能源管理機制還面臨著許多困難：

(1)機制對接困難。合同能源管理是一種完全市場化的現代服務業運作模式，如何與帶有計劃經濟慣性的、政府主導下的節能投資體制對接是最大的困難。

(2)市場開發困難。由于能源價格低廉，節約效益不明顯，重發展輕節約，用能單位缺乏節能改造的內在動力。社會節能意識淡薄，市場化的節能觀念尚未形成，社會節能投入缺乏市場推動力。

(3)法律法規障礙。合同能源管理機制缺乏法律法規的支持。當時的會計制度、稅法、合同法鮮有適合合同能源管理機制的規定。

在多重困難下，示范公司從零開始，以工業企業為主要目標市場，在項目管理、風險控制、用能單位選擇、財務分析、會計記賬、節能量確認和分享等方面進行創新，分別在紡織、機械、輕工、電力、建材、冶金、化工、造紙和公共事業等行業成功實施合同能源管理項目。

示范期間，三家公司實施的節能子項目，不僅幫助用能單位實現了節能增效，而且使它們接受了這種基于市場的、更富有效率和專業化的節能服務，帶動了中周節能服務市場的覺醒。接受過合同能夠管理服務的用能單位普遍反映，合同能源管理機制不用投資、不用承擔風險，即可獲得節能效益，有利于提升技術裝備水平，有利于集約發展。隨著合同能源管理的影響逐漸擴大，市場接受度逐步提高，其他用能單位、設備供應商、金融機構等也都成為合同能源管理機制的支持者和實踐者，

2006年，三家示范公司圓滿完成了示范任務。示范期間，一共實施475個節能子項目，節能投資頓達到13.3億元人民幣，形成年節能能力151萬噸標準煤、年二氧化碳減排能力145萬噸，均超過了項目預定的計劃目標。合同能源管理的理念和模式被廣泛傳播和接受。在示范公司的帶動下.2003年國內節能服務公司突破百家，2009年達到502家，完成總產值587. 68億元，中國節能服務產業基本形成。

2004年，中國節能協會節能服務產業委員會(簡稱EMCA)成立。EMCA的主要任務是宣傳節能政策和法規，廣泛傳播合同能源管理機制，開展產業政策研究，營造產業發展良好環境，倡導行業自律，搭建節能服務公司之間、節能服務公司與用能單位之間的合作橋梁，促進產業健康持續發展。

中國節能促進項目在中國的成功實施，證明了合同能源管理在中國是可行的。但是，十多年間，合同能源管理在我國的發展并不順利，與市場潛力相比，節能服務的投資額絕對值仍很低。原因是整個行業一直面臨著多重瓶頸，對產業成長形成了制約。概括而言，有以下表現：

(1)融資困難。節能服務公司實施合同能源管理項目，需要先墊付資金，隨著實施項目的增多，資金壓力不斷加大，如果資金實力不夠，公司發展就會難以為繼。同時，節能服務公司發展初期通常規模較小，自有資產不足，往往因為缺乏抵押物、擔保物而得不到銀行貸款。

(2)稅收政策有待完善。節能服務公司實施臺同能源管理項目既涉及增值稅應稅貨物又涉及營業稅應稅勞務;同時，節能服務公司在合同期滿后，將節能設備等資產無償轉讓給用能單位時，仍視同銷售繳納增值稅。這樣不利于節能服務產業發展。

(3)缺乏政策支持。雖然我國各級政府十分重視節能工作，但是中央預算內投資、中央財政支持節能項目的引導資金，主要針對的是用能單位。因為節能服務公司不是傳統意義上的節能項目業主，因此不能享受這方面的優惠政策。

(4)預算支出科目不明確，會計實務處理不統一。由于合同能源管理是新生事物，在當時的預算及財務管理制度下，公共機構支付的節能服務費用在現有公共財政管理體系中尚無明確的支出科目;實施合同能源管理項目形成的資產轉移給用能單位時會計處理不統一。

相對于產業成長的困境，國家發展和國際社會對中國節能減排的要求卻是越來越高。在這樣的環境下，節能服務產業化發展的需求與環境制約的矛盾，成為這一階段的標志性符號。

中國政府非常重視合同能源管理機制在中國的推廣。2009年的中國節能周期間，李克強副總理以專題座談會的形式，聽取了國家相關部委、節能服務公司代表以及相關專家關于合同能源管理在中國的發展情況匯報。為加快推行合同能源管理機制、促進節能服務產業發展，2010年3月國務院舉行由溫家寶總理主持的常務會議，研究了加快推行合同能源管理、促進節能服務產業發展的政策措施。2010年4月2日《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見的通知》出臺，掃清了合同能源管理機制推廣過程中存在的資金、稅收、會計和金融等障礙。《意見》明確提出了節能服務產業的發展目標：到2012年，扶持培育一批專業化節能服務公司，發展壯大一批綜合性大型節能服務公司，建立充滿活力、特色鮮明、規范有序的節能服務市場。到2015年，建立比較完善的節能服務體系，專業化節能服務公司進一步壯大，服務能力進一步增強，服務領域進一步拓寬，臺同能源管理成為用能單位實施節能改造的主要方式之一。

2.產業化大發展階段

2010年4月，國務院辦公廳正式下發了《加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見》，開啟了行業迅猛發展的大幕。

《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見的通知》出臺后，為落實國家扶持政策，財政部、國家發展改革委于同年6月聯合發布了《合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法》，安排20億元專項獎勵資金用于支持節能服務公司采取合同能源管理方式在工業、建筑、交通等領域及公共機構實行節能改造;國家發展改革委、工信部等郝委相繼推出了節能服務公司備案制度，引導和鼓勵行業發展;年底，財政部、國家稅務總局聯合下發了《關于促進節能服務產業發展增值稅營業稅和企業所得稅政莆問題的通知》，對符合條件的節能服務公司暫免增收營業稅和增值稅，同時給予“三免三減半”的所得稅優惠;2011年6月，財政部公布《節能技術改造財政獎勵資金管理辦法》，明確了“十二五”期間繼繽對節能服務公司實施合同能源管理項目給予大力支持。從政策上來看，國家對于節能服務產業的扶持力度超越市場預期，我國成為世界上對合同能源管理扶持力度最大的國家之一。

在扶持政策推動下，中國節能服務產業規模迅速擴大，并呈現出以下新特點：

(1)早期進入市場的節能服務公司完成了階段性的能力建設和資本積累或已找到了準確目標市場定位，進入了快速擴張期。

(2)能源供應企業、房地產企業、礦業集團等大型企業，將原有業務與合同能源管理對接，積極進入節能服務市場。

(3)節能設備生產制造企業，乘政策東風從傳統的設備銷售走向節能服務。

(4)節能服務成為融資租賃公司、風險投資公司等類金融企業的新興業務增長點。

(5)節能技術研發、節能產品制造、節能工程設計、節能咨詢評估等協作加強，以節能服務為核心的產業鏈形成。

(6)節能服務公司加快向機關、市政等公用事業領域進軍。

節能服務產業在中國正在成為國家戰略性新興產業之中市場化程度高、最具成長性、充滿活力、特色鮮明的朝陽行業之一。

“十一五”時期，我國第一次將能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少作為經濟和社會發展的約束性指標，把節能減排作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式、推動科學發展的重要抓手和突破口，并取得了顯著成效。可以說，“十一五”期間國家的節能減排政策，為節能服務產業的發展提供了適宜的宏觀環境。

“十二五”時期，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構持續升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環境容量制約以及全球性能源安全和應對氣候變化影響，資源環境約束日趨強化，節能減排面臨的形勢依然十分嚴峻。2011年8月，國務院印發了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》。《方案》明確了我國“十二五”節能減排的總體目標、重點任務和政策措施，提出了包括合同能源管理推廣工程在內的節能減排重點工程。“十二五”期間.國家將進一步落實財政、稅收和金融等扶持政策，引導專業化節能服務公司采用合同能源管理方式為用能單位實施節能改造，扶持壯大節能服務產業。研究建立合同能源管理項目節能量審核和交易制度，培育第三方審核評估機構。鼓勵大型重點用能單位利用自身技術優勢和管理經驗，組建專業化節能服務公司。引導和支持各類融資擔保機構提供風險分擔服務。

可以說，節能服務產業已經具備了大發展的政策環境和市場環境，必將在“十二五”期間以及更遠的未來蓬勃健康發展，為我國節能減排事業發揮更大的作用。