《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時(shí)全盤照抄我國(guó)銀行、證券監(jiān)管體制，是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

也應(yīng)當(dāng)肯定，鑒于電信業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的共同特性，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在電信監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗(yàn)，是必要的。但是更應(yīng)當(dāng)看到，近十年來(lái)在許多發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一股電信法律改革的浪潮，其中包括對(duì)電信監(jiān)管體制的改革和完善。在美國(guó)，為充分發(fā)揮各州的作用，已進(jìn)一步完善了聯(lián)邦通信管理局(FCC)和各州之間在電信監(jiān)管體制上的協(xié)調(diào)，將本地電話的部分管理職能和開(kāi)放本地電信業(yè)務(wù)的部分決策權(quán)交給了各州政府。在英國(guó)，已從過(guò)去單一的政府專職部門的監(jiān)管體制，改革為增加電信行業(yè)的自我管控、消費(fèi)者的自由選擇以及其他政部門的配套監(jiān)管的混合體制。在澳大利亞，國(guó)家通信管理局(ACA)和競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)委員會(huì)(ACCC)負(fù)責(zé)電信監(jiān)管事務(wù)，并在各州設(shè)立辦事處，與州政府共同處理電信監(jiān)管事項(xiàng)。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國(guó)家盡管對(duì)電信大多實(shí)行中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接管理，但同時(shí)都十分注重發(fā)揮地方政府的作用。對(duì)比之下，我國(guó)《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，完全排斥地方政府的作用，并沒(méi)有很好地借鑒和吸收國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。

(四)這種體制與構(gòu)建和諧社會(huì)的民主法治原則不符。

《決定》指出：“必須堅(jiān)持民主法治”，“實(shí)施依法治國(guó)基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法冶國(guó)家”。

《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，與我國(guó)憲法、法律關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定有所相違，與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的民主法治原則不盡相符。

《中華人民共和國(guó)憲法》第三條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。

《國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定程序條例》第十一條規(guī)定：立法要“符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)

一、效能的原則，相同或相近的職能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)”。

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。第六十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策”。

《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。

對(duì)照這些法律規(guī)定，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，排除地方政府對(duì)于電信及與電信相關(guān)建設(shè)事項(xiàng)的管理職能，不符合憲法關(guān)于充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，也不符合“相同或相近的職能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”的“精簡(jiǎn)、統(tǒng)

二、效能的原則”。按照《立法法》有關(guān)規(guī)定，電信并非專屬中央管理的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性出發(fā)，按照有關(guān)法律規(guī)定，重構(gòu)和創(chuàng)新電信監(jiān)管體制。

(五)這種體制與依法行政的權(quán)責(zé)一致原則不符。

《決定》指出：“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證”。

電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員，依法行使監(jiān)管職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，這也是實(shí)現(xiàn)公平正義的要求。我國(guó)《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等有關(guān)法律，都相應(yīng)對(duì)行政許可機(jī)關(guān)、行政處罰機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)定有法律責(zé)任。國(guó)務(wù)院為推進(jìn)依法行政，在全國(guó)政府部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為依法行政的機(jī)構(gòu)之一，應(yīng)當(dāng)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格貫徹行政執(zhí)法權(quán)責(zé)一致的原則。

然而《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，沒(méi)能很好貫徹這一原則。《電信法(征求意見(jiàn)稿)》共143條，直接涉及電信監(jiān)管職能的條文達(dá)79條，其他條文也多與監(jiān)管的要求相關(guān)。可以說(shuō)，賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)是很多、很大的。但是，對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督制約的規(guī)定卻幾乎設(shè)有。《電信法(征求意見(jiàn)稿)》“法律責(zé)任”一章列舉了許多法律責(zé)任，分別針對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者及其法定代表人、電信用戶、電信監(jiān)管工作人員和社會(huì)其他相關(guān)方面，都一一設(shè)定了違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，卻唯獨(dú)對(duì)于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，沒(méi)有作出明確規(guī)定，整部法律草案沒(méi)有一條關(guān)于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定。事實(shí)上，個(gè)別電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于違法行使職權(quán)而侵犯電信企業(yè)或其他組織合法權(quán)益而導(dǎo)致糾紛和訴訟發(fā)生，是已經(jīng)存在的現(xiàn)象，將來(lái)也不可能完全堵絕。因此，無(wú)論是從針對(duì)實(shí)際情況需要，還是從構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)出發(fā)，《電信法》都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，不應(yīng)有絲毫異議。

三、對(duì)《電信法》創(chuàng)新電信監(jiān)管體制的幾點(diǎn)思考

近幾年來(lái)，我國(guó)《電信法》立法已經(jīng)成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。《電信法》的立法進(jìn)程，自1980年提出立法計(jì)劃、開(kāi)始起草工作以來(lái)，已歷經(jīng)26年之久。據(jù)悉，今年上半年，國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)了電信法立法論證會(huì)，就《電信法(征求意見(jiàn)稿)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。信息產(chǎn)業(yè)部前任部長(zhǎng)吳基傳曾專門為部分全國(guó)人大代表作了電信法熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的講解。然而，由于三網(wǎng)融合和由此引發(fā)的監(jiān)管體制等很多問(wèn)題，需要在有關(guān)部門之間協(xié)商解決，《電信法》草案至今還在國(guó)務(wù)院審議中，估計(jì)年內(nèi)《電信法》在全國(guó)人大常委會(huì)審議出臺(tái)已不可能。現(xiàn)在，《決定》這一構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的綱領(lǐng)性文件，為我們以《決定》創(chuàng)新精神重新審視《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制以有力的指導(dǎo)。

目前，在我國(guó)法學(xué)界、法律界和電信業(yè)內(nèi)外，圍繞我國(guó)電信監(jiān)管體制問(wèn)題存在許多不同的觀點(diǎn)。為了創(chuàng)新電信監(jiān)管體制，筆者吸取有關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和人士的意見(jiàn)，就《電信法》創(chuàng)新我國(guó)電信監(jiān)管體制問(wèn)題談幾點(diǎn)粗淺看法，希望能起到拋磚引玉的作用。

(一)當(dāng)前電信改革，是應(yīng)當(dāng)放松監(jiān)管，還是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管?

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)電信改革當(dāng)務(wù)之急是擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范圍，減少政府監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)采取放松電信監(jiān)管的措施。筆者認(rèn)為，我國(guó)電信改革的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電信監(jiān)管，加大監(jiān)管力度，保障電信發(fā)展與改革。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)，是承諾逐步開(kāi)放電信服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的，相應(yīng)地政府以行政行為干預(yù)電信市場(chǎng)的現(xiàn)象將逐步減少，實(shí)現(xiàn)電信服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化。但是，當(dāng)前我國(guó)仍處在入世后過(guò)渡期，電信業(yè)作為我國(guó)新興支柱產(chǎn)業(yè)，剛剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)模式，當(dāng)前電信市場(chǎng)還存在不少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、違法經(jīng)營(yíng)、損害消費(fèi)者權(quán)益等嚴(yán)重問(wèn)題。加之我國(guó)電信法律體系尚不完備，作為電信業(yè)的基本法《電信法》尚未出臺(tái)，電信市場(chǎng)依法運(yùn)轉(zhuǎn)的法治環(huán)境尚不具備。信息產(chǎn)業(yè)部等部門近些年來(lái)不時(shí)實(shí)施電信市場(chǎng)專項(xiàng)治理措施就證明，我國(guó)電信市場(chǎng)還相當(dāng)不成熟，還存在普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。在這種情況下，仿照電信發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，完全由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自行調(diào)節(jié)，實(shí)施放松管制的改革戰(zhàn)略，要求我國(guó)電信監(jiān)管體制改革，將加強(qiáng)監(jiān)管力度轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘杀O(jiān)管而鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，很可能會(huì)事與愿違，導(dǎo)致電信市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題更加嚴(yán)重，以致?lián)p害電信發(fā)展與改革的深入開(kāi)展。

結(jié)論是，按照《決定》所指出的：“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”。

(二)獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要求“政企分離”，還是另外要求“政監(jiān)分離”?

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)要真正成為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅要做到“政企分離”，還應(yīng)當(dāng)做到“政監(jiān)分離”，即電信主管機(jī)關(guān)與電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)在加入世貿(mào)組織時(shí)的承諾，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“政企分離”，但是并沒(méi)有“政監(jiān)分離”要求。

我國(guó)在加入世貿(mào)《議定書》附件中承諾：“中國(guó)電信主管機(jī)關(guān)按照《參考文件》第5條原則作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作”。而這里所指的《參考文件》第5條是這樣規(guī)定的：“第5條獨(dú)立的管理者管理機(jī)構(gòu)與基礎(chǔ)電信服務(wù)供應(yīng)者分離，且不對(duì)其負(fù)責(zé)。管理者使用的決定和程序?qū)τ谒惺袌?chǎng)參與者應(yīng)是公正的”。在這些承諾中，確實(shí)有電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須做到“政企分離”的明確要求，但是并沒(méi)有“政監(jiān)分離”的要求。相反地，明確中國(guó)電信主管機(jī)關(guān)在“政企分離”基礎(chǔ)上是作為獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的，從同一組織機(jī)構(gòu)而言，更象是“政監(jiān)合一”，而沒(méi)有“政監(jiān)分離”的含義。因此，認(rèn)為加入世貿(mào)就意味我國(guó)電信機(jī)構(gòu)還要實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分離”，并沒(méi)有任何合法依據(jù)。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，實(shí)行既完全獨(dú)立于企業(yè)、