“9號文”明確規定“穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開售電業務”。各地聞風而動，已經成立了上百家售電公司，以搶占商業先機，試圖瓜分據說規模可達萬億的改革紅利。

但迄今為止大多數發電集團仍處“靜水深流”，個中緣由，除了受限于人才、專業和營銷方面的短板而有所顧慮外，更大程度上是在觀望政策走向，希望有更加具體明確的市場規則來引導其投資決策。

2015年11月30日，“9號文”6個配套文件印發；同日，國家能源局《電力市場監管辦法》等3個監管規則開始征求意見。從配套文件和意見的內容來看，發電企業進入售電市場的道路可謂鮮花密布，荊棘叢生。

與電力統購統銷體制相比，發電企業（包括其他社會資本）切入售電市場，無疑是對電網公司傳統利益的“侵蝕”，發電企業和電網企業之間的博弈既是利益的博弈，也是規則的博弈。兩者博弈的結果在很大程度上決定著售電體制，乃至整個電力體制進一步深化改革的成敗得失。

配電網運營權之博弈

配電網絡具有一定的自然壟斷性，配電網絡的重復投資必然造成社會資源的浪費和顯而易見的不經濟性，無論是《電力法》還是配套文件均肯定了配電網絡的自然壟斷地位。

過去，《電力法》、《電力供應與使用條例》等法律、法規基于輸配售不分的傳統體制，確立了“一個營業區只設立一個供電營業機構”的原則，因此不會存在配電網經營權競爭問題。

《關于推進售電側改革的實施意見》規定“擁有配電網經營權的售電公司應取得電力業務許可證（供電類）”，同時還規定：“同一供電營業區內可以有多個售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網經營權，并提供保底供電服務。同一售電公司可在多個供電營業區內售電。”也就是說，允許增量配電業務的輸配分離（即允許社會資本投資增量配電網，而輸電網仍由電網企業投資運營），以及輸配與售電的分離（即從事輸配業務的電網企業與獨立售電公司），也明確了在輸配環節仍進行排他性許可管制。

問題在于，是否意味著允許電網企業與售電公司（授予配網經營權）在配網投資領域開展競爭？“同一供電營業區”應如何將界定？

從目前來看，主管部門事實上允許發電企業“蠶食”電網企業的配網經營權。國家能源局在《關于推進售電側改革的實施意見》征求意見階段的起草說明中指出：“關于發電企業的售電公司擁有配電網經營權問題，為了調動發電企業參與售電的積極性，也不至于造成新的‘廠網不分’。《實施意見》對發電企業的售電公司擁有絕對控股增量配電網（不包括公共配電網）并未專門限制。”

顯然，發電企業在本輪電改下應可以與電網企業在配網領域開展競爭。除了上述并不夠細化的排他性許可限制規則，其他關于配網投資競爭性規則應及早謀劃并進行法律層面的設計。

上下游與競爭關系之博弈

9號文及配套文件保留了電網企業除發電外的全產業鏈功能（輸配售）；同時，發電企業將擁有除輸電職責外（發、配、售）的產業功能，因此，電力系統將徹底轉變傳統的“發-輸-配-供-用”單向的B2C電力供給體系，上下游關系將日益復雜和模糊化。

首先，發電企業面臨上下游與競爭關系疊加的問題。由于暫不涉及調度分離問題，電網企業仍占據絕對優勢，在電力系統中仍處于中樞指揮地位，從這種意義上說，發電企業與電網公司的仍為上下游關系。同時，售電側放開后，電網與發電在售電領域將成為競爭關系，對電力企業利潤貢獻最大的工商業大用戶將是電網企業和發電企業爭奪的主要對象。

因此，電網企業是否會利用其在電力系統中的中樞地位，在售電領域從事不正當競爭行為，是發電企業決定是否進入售電市場的關切問題之一。

其次，發電企業面臨向電網售電和自身售電關系處理問題。受經濟下行影響，發電企業在電網統籌體制下雖然經營困難，但勉強能吃上“大鍋飯”；如直接開展市場化直供售電，保不準還“沒飯吃”。在現貨市場建立前的相當長一段時間內，發電企業將面臨雙軌制售電體制下的艱難取舍問題。

第三，發電企業面臨發電側開放與售電側開放雙重壓力。為保證售電公司能夠在公平公正的市場環境下競爭，有必要對電網企業向售電公司開放（包括為售電公司與發電企業達成的購電交易提供輸電服務）的接入標準、工程規范及相關管理細則進行規范，確保輸配電網公平開放。

“蛋糕”切分之博弈

電價體制是電力系統的核心管制手段。本次電改將重塑電價體制，電網企業將改變賺取購銷差價的商業模式，按照政府核定的輸配電價收取過網費。這對于發電企業來說，事實上面臨著重新切分蛋糕的危機與挑戰。

首先，發電企業投資售電公司（擁有配網經營權的）存在與電網企業爭奪輸配電價的問題。政府在核定輸配電價時，已經將配電成本核算在輸配電價當中；從已公布的試點地區輸配電價改革方案來看，輸配電價目前最多只能細化到分電壓等級的輸配電價，并不可能反映出是否包含某個末端配網（如某個園區配網）的成本。

因此，與獨立售電公司相比，擁有配網的售電公司在成本上并無優勢可言。發電企業投資配電網，要么能夠爭奪輸配電價，要么另辟蹊徑，以提供增值服務彌補成本的短板。

其次，批發電價與零售電價并未同步放開，發電企業要在雙軌制價格體系中尋找平衡點。從配套文件及3個監管規則（征求意見稿）來看，電力批發市場價格將實現放開，但零售市場仍維持政府定價（隨著電力市場準入用戶范圍的擴大，零售市場將會有出逐步放開的過程）。發電企業投資設立的售電公司，面對適用剛性價格（即政府定價）的用戶，盈利模式如何設計課題很多。

第三，輸配電價核減的利益流向，將成為發電企業、電網和用戶爭奪的焦點。但是，政府在核減時能夠核減多少，無疑帶有在電網與發電、用戶側分配利益的性質。從現行試點的大用戶直購電來看，基本上是發電側讓利，用戶側得利，這也是導致發電企業對大用戶直購電持保守態度的重要原因。

售電體制改革下利益博弈的解決之道

上述眾多博弈問題，既有市場機制本身與生俱來的問題，也有規則和法律不明確導致的。我們并不拒絕博弈，而是希望在公平公正、陽光透明的市場環境下，積極發揮市場主體的主觀能動性，培育和發展售電市場化機制。

從理念角度來看，發電企業投身售電市場應樹立以客戶為中心的商業理念?？蛻襞c電源是售電市場的兩條生命線。受傳統經營模式的影響，發電企業長期以來把抓好安全生產、搞好項目審批和項目建設作為企業的核心工作，缺乏用戶側服務的經驗。

從市場角度來看，發電企業在設立售電公司的同時，應加強新體制下商業模式的研究。從目前看，業內對于售電公司最大的期望便是可以開展客戶增值服務，如從傳統的發電上網轉向用能信息的統計與分析、用戶需求側響應、能效提升服務、合同能源管理以及工程服務等多樣化業務，從滿足系統負荷需求到滿足用戶多樣化和定制化的需求，從單純供能到多種類電能衍生產品（如數據服務、電力保險、用能培訓等）綜合能源服務。

從法律角度來看，規則制定任重而道遠。法律規則的可執行性往往與規則的詳細程度和完善程度有關。國外成熟電力市場通常建立起了法律-監管規范-交易規則立體化多層次的制度體系。而反觀我國，《電力法》修訂進程嚴重滯后于電力市場的實際和發展趨勢，監管規范尚不健全，交易規則至今處于空白狀態。

在國家層面立法停滯不前的現實境況下，我們建議結合電力體制試點改革的形勢，通過制定電力交易中心交易規則等途徑盡快明確操作流程和規范，營造公平的售電市場競爭環境，徹底消除發電企業及其他社會資本進入售電市場的焦慮心理，推進售電側改革。

（作者陳臻系陽光時代律師事務所首席合伙人、浙江大學環境資源能源法律研究中心主任、中華全國律師協會能源資源環境專委會副主任；葛志堅系陽光時代律師事務所律師）