摘 要:分析了中國電力監管的措施現狀及問題,將環境保護融入到統一的電力監管框架中來,實現電力產業與環境的協調發展,結合中國國情,提出了計及環境的中國電力協調監管組織框架及各機構間的溝通和協調機制。

　　關鍵詞:電力監管 協調監管 環境監管

　
　　電力市場化改革的目的在于引入競爭,以提高資源配置水平和效率。因此,在電力市場條件下,電力企業的主要目的就是利潤最大化。在沒有人對電力 企業污染排放進行監管的情況下,它是不會考慮自身生產對環境的負面影響的,這樣,在對環境的使用問題上就產生了Hardin(1968)所提出的“公共地 悲劇”,即對環境的使用水平,超過了社會最優的水平。為了控制污染、保護環境,我國出臺了一系列的相關法律、法規和政策,對包括火電廠在內的工業污染源提 出了更嚴格的要求。

環保標準的規定,對控制電力行業的環境污染起到了很大的作用。但是,目前這些手段基本上還是停留在傳統的命令—— 控制階段,而基于市場經濟的污染控制手段,如排污稅和排污權交易的進展并不理想。一方面,中國目前的排污稅征收標準過低,如排放每公斤的收費標準為0.6 元,遠低于其所造成的環境損害成本,也低于電廠的脫硫成本,嚴重影響了電廠治污的積極性;另一方面,在國外被廣泛采用的排污權交易手段一直還處在試點階 段,沒有得到大范圍的推廣實施。另外,電力產業的經濟性監管措施中也缺乏對環境因素的統一考慮。主要表現在電力定價機制沒有完全考慮污染損害和治理的成 本,這不僅影響了電力市場的公平競爭,更不利于電力產業的環境保護。

　　1 考慮環境因素的必要性

　　(1)實現經濟利益與環境利益的均衡。環境利益是指在滿足大多數人需要的同時保護和優化生態系統,保持生態生產力可持續運行的能力,以滿足全 人類整體和長遠需要的效益。環境利益與經濟利益均為同質同源正當利益,不能輕言環境利益優先或經濟利益優先,應當強調兩種利益的共生協調。環境監管正是注 意到環境利益與經濟利益沖突的特殊性,通過對環境具有的多樣性利益予以確認和平衡,立足于環境利益的維護和增進,成為一個獨立的管理機構。

　　(2)環境改善。通過加強電力監管中的環境監管力度,在追求社會經濟發展目標的同時考慮環境因素,即環境監管部門參與制定經濟規劃目標,能夠 對環境進行事前控制,而不是“先污染后治理”。在近30年的環境管理和污染防治實踐中,電力行業的環境保護已經形成了由政策法規、排放標準、管理辦法和若 干規定組成的環境管理體系,形成了一套相對完善的管理體制。同時,電力行業的污染防治技術也得到了發展,特別是火電廠煙塵和二氧化硫的治理技術已經逐步成 熟和完善。

       (3)實現電力行業的可持續發展。電力行業的可持續發展不僅關系到電力部門本身,而且涉及到能源和環境的可持續發展,加強電力行業的環境監管是 協調中國經濟發展和環境保護所必須的。

　　2 計及環境的中國電力協調監管

　　從前面的分析可以看出,中國電力產業的發展面臨著嚴峻的環境約束,因此,在電力市場化改革的過程,要充分重視電力產業的政府監管體系建設,在 對電力產業中的壟斷行為進行監管、保證電力市場公平競爭的同時,還要加強對電力產業的環境監管,以保證電力產業的協調發展。當然,監管的思路要符合中國的 國情和電力產業改革的實際。

　　2002年,國務院關于電力工業體制改革的5號文件提出了電力工業發展的戰略性目標:就是通過建立競爭性的電力市場來提高電力工業的效率,為國民經濟提供經濟、可靠的能源供應,并加強環境保護。具體來說,中國電力監管的目標主要可以分為以下兩大方面。

　　經濟性目標:促進競爭、提高效率。通過建立一個高效的、競爭的電力市場,來促進電力企業提高效率,為經濟發展提供高效的能源保障。環境目標:加強環境保護。電力行業作為中國最大的污染行業,應該為加強環境保護作出更大的貢獻。

　　從國務院關于電力體制改革的5號文件出發,計及環境的中國電力協調監管應該遵循以下一個基本思路。

       (1)通過加強經濟性監管來保證電力市場的公平競爭、促進電力企業提高效率,以增加整個社會的福利水平。市場化是包括中國在內的世界多數國家 的電力產業改革的基本方向。因此,中國應該構建與電力市場條件相適應的電力監管體系,以保證電力市場的公平競爭。這主要包括兩個方面:一是對發電商市場力 的監管;二是對電網企業網絡接入和普遍服務的監管。

　　(2)設計與電力市場條件相適應的監管措施,加強電力產業的環境保護,以保證電力產業與環境的協調發展。需要注意的是,市場化是今后電力產業 發展的方向,加強環境保護應以電力市場競爭為基礎,監管措施也應該更多地考慮市場競爭的需要,不應損害電力產業的經濟性。從前面的分析可以看出,為了實現 電力產業與環境的協調發展,中國需要從兩個方面進行努力:一是加強對燃煤火電廠的環境監管,控制其和煙塵等污染物的排放;另一方面,通過政府監管來降低燃 煤火電在整個發電組合中的比例,優化發電結構。當然,這些監管措施應該與電力市場條件相適應,不要影響市場的公平競爭。另外,經濟性監管措施的實施也應該 考慮環境保護的需要,特別是在對發電商的市場準入和電網企業的網絡接入服務進行監管的過程中,需要考慮鼓勵清潔能源發展的相關措施。

　　(3)構建與中國國情相適應的、協調的電力監管組織框架,以保證電力產業與環境的協調發展。考慮到工作的復雜性,電力監管需要有多個不同的監 管機構共同參與。從前面協調理論的觀點來看,為了提高電力監管的整體效果,政府不但需要建立起不同監管機構間的信息共享和自我協調機制,還應該建立一個強 有力的協調委員會對各監管機構無法自我協調的問題進行第三方協調。

　　3 結語

　　通過對電力行業經濟和環境的協調監管,可以有效避免以往的一味追求經濟利益,使環境利益與經濟利益均衡發展。電力行業的可持續發展不僅關系到 電力部門本身,而且涉及到能源和環境的可持續發展,加強電力行業的環境監管是協調中國經濟發展和環境保護所必須的。通過加強對電力行業的污染控制,減小和 弱化電力行業對環境的影響,內部化電力生產和輸配的環境成本,實現電力行業經濟發展和環境保護的雙贏。

　　參考文獻

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