2018年，我國電力行業歷經國家經濟增速調整、電力改革加速、中美貿易摩擦等一系列內外部形勢變化的考驗，全國用電量實現快速增長，能源結構綠色轉型實現較快發展，市場化電力交易電量實現新突破。其中，電力體制改革為我國電力行業實現高質量發展提供了持續動能。本文在對我國電力行業2018年發展情況進行梳理的基礎上，重點分析我國電力行業發展中存在的主要問題，著重對我國電力改革未來發展趨勢和2019年的落地預期進行探討分析。

 

（來源：微信公眾號“中國電力企業管理”ID:zgdlqygl  作者：馬莉）

 

 

2018年我國電力行業呈現整體較快發展態勢，電力供需總體平衡，電源結構綠色轉型加快，電力改革深入推進，國際能源合作順利開展。

 

一是全國電力供需總體平衡，高技術制造業和電能替代電量增長貢獻突出。根據中電聯發布的《2018年全國電力工業統計快報》，去年我國全社會用電量為68449億千瓦時，同比增長8.5%，達到2012年以來最高增速。其中，第二產業用電量4.72萬億千瓦時，同比增長7.2%，增速同為2012年以來最高水平。其中，高技術及裝備制造業、戰略性新興產業用電量同比增長9.5%，正在引領形成電力消費新動能。電能替代（以電代煤、以電代油等）對電力消費增長的貢獻率突出，去年全國開展電能替代新增電量約為1550億千瓦時，拉動全社會用電量增長近2.4個百分點。

 

二是電源裝機清潔化步伐加快，棄風棄光問題得到持續改善。去年，我國發電裝機及水電、火電、風電、太陽能發電裝機規模均居世界首位。全口徑裝機容量19.0億千瓦,同比增長6.5%。其中，非化石能源發電裝機容量7.7億千瓦，占總裝機容量的比重達到40.8%,全國新增發電裝機容量1.2億千瓦，新增非化石能源發電裝機占新增總裝機的73.0%。在各級政府和電力企業等共同努力下，棄風棄光問題持續得到改善。去年全國并網太陽能發電、風電發電量分別為1775億、3660億千瓦時，同比分別增長50.8%、20.2%。全國平均棄風率為7%，同比下降5個百分點；全國平均棄光率為3%，同比下降2.8個百分點。

 

三是電力體制改革持續深入推進，增量配電、現貨市場、電力市場化交易領域等取得顯著進展。去年，國家發改委、國家能源局確定了第三批增量配電業務改革試點125個項目，第四批增量配電業務改革試點正在申報之中。南方能監局會同廣東省經信委、廣東省發改委聯合公布我國首個電力現貨市場交易規則，南方(以廣東起步)及甘肅、山西電力現貨市場開始試運行。電力市場化交易進一步完善交易機制，放開煤炭、鋼鐵、有色、建材等4個行業電力用戶發用電計劃，全電量參與交易，全國電力市場交易電量（含發電權交易電量、不含抽水蓄能低谷抽水交易電量等特殊交易電量）合計為20654億千瓦時，同比增長26.5%。推進電力交易機構規范化建設，將對北京電力交易中心、廣州電力交易中心和各省區市電力交易中心進行股份制改造，非電網企業資本股比應不低于20%，鼓勵非電網企業資本占股50%左右。輸配電價改革持續深入推進，陸續核定了華北、東北、華東、華中、西北5大區域電網首個監管周期的兩部制輸配電價水平，以及24條跨省跨區專項輸電工程輸電價格。本輪改革在“三放開、一獨立、三加強”的框架，持續推進、不斷深化，逐步進入深水區、攻堅期。

 

四是國際電力合作持續蓬勃發展，“一帶一路”仍是中國電力企業國際化戰略重點區域。能源電力領域是中國企業“走出去”的重要陣地，去年，中國電力企業始終把服務“一帶一路”建設作為國際化發展的核心，聚焦主業發揮優勢，取得一系列突破。2018年，中廣核集團帶動核電產業鏈“走出去”，海外資產規模達到1200億元，海外收入占比超過20%，海外新能源控股裝機1338萬千瓦。華電集團不斷加快海外發展步伐，實現國際業務收入73.97億元、利潤總額9億元，同比分別增長159%、331%，國際業務收入和利潤占比分別達3.4%、10.9%。國家電網公司完成巴西CPFL新能源公司要約收購，埃塞俄比亞～肯尼亞直流輸電工程、波蘭科杰尼采輸變電EPC項目竣工投產，巴基斯坦默拉直流輸電項目進入全面建設階段，與葡萄牙國家能源網公司簽署合作框架協議。南方電網公司與老撾簽署《關于開發建設老撾國家輸電網可行性研究諒解備忘錄》，成功收購馬來西亞獨立發電商埃德拉公司37%股權，成功收購加拿大資產管理公司BIP持有的ETC公司約27.8%股權。

 

 

在取得較好成績的同時，我國電力行業還存在以下問題亟待解決：

 

一是受電煤采購成本居高不下、低碳環保成本加大等多重因素影響，火電企業經營面臨較大壓力。2018年，反映電煤采購成本的CECI 5500大卡綜合價波動區間為571-635元/噸，各期價格均超過國家發展改革委等《關于印發平抑煤炭市場價格異常波動的備忘錄的通知》（發改運行〔2016〕2808號）規定的綠色區間（價格正常）上限，國內煤電企業采購成本居高不下。雖然2017年年中全國火電標桿電價平均上調近1分/千瓦時，在一定程度上緩解了煤價高企對煤電企業的不利影響，但并未從根本上扭轉火電企業的經營困難局面，2018年全年全國火電企業虧損面仍近50%。《中華人民共和國環境保護稅法》于2018年1月1日實施，地方環保稅應征稅額可提高到國家標準的1-10倍。多個省份推出了嚴于國家要求的大氣污染物排放標準，部分地區增加煙羽治理、煤場全封閉等新要求。火力發電行業是國家實施排污許可證管理的首批行業，全國碳排放權交易體系已正式啟動，火電企業面臨嚴峻的環保改造、低碳排放和環保管理等多重壓力。

 

二是我國生態和環保約束持續趨緊，電力結構清潔化調整步伐需要進一步加快。黨的十九大報告提出要推進綠色發展，著重解決環境突出問題，加快調整能源結構，增加清潔電力供應。2019年全國兩會再次提出要持續推進污染防治，打贏藍天保衛戰。根據我國在巴黎協定的承諾，到2020年，中國的非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年達到20%。低碳環保和清潔發展成為我國電力行業發展的硬約束條件，一方面在電源結構優化的過程中需要繼續優先布局清潔能源，優化調整開發布局，按照集中開發與分散開發并舉、就近消納為主的原則，統籌開發與市場消納，有序開發風電光電。另一方面加快煤電高效清潔化利用，按照國家化解防范煤電產能風險的要求，嚴控煤電發展規模，大力推動煤電清潔低碳轉型升級。第三，加快電能替代也是優化能源結構的重要舉措。研究表明，我國大量的散燒煤和原油消費是造成霧霾的主要因素之一。我國每年散燒煤消費主要應用于采暖小鍋爐、工業小鍋爐、農村的一些生產生活領域，大概在7億~8億噸的水平，占煤炭消費總量的20%，與美國、歐盟散燒煤的水平相比還存在較大差距。

 

三是電網發展面臨的外部環境日益復雜，在清潔能源消納和保障大電網安全方面還存在發展不充分、不平衡問題。一方面電網配置資源能力與清潔能源大規模快速發展還不適應。當前我國“三棄”問題仍然比較突出，棄風棄光主要集中在西北和東北，棄水集中在西南。而電網跨區輸送能力不足是制約清潔能源消納的重要原因之一，如在“三北”地區，新能源裝機達到1.7億千瓦，但跨區外送能力只有4200萬千瓦，而且主要承擔煤電基地外送任務，跨省跨區輸電通道的不足嚴重限制了清潔能源在更大范圍的消納。同時，我國電網仍存在較大的安全風險，需要建設堅強智能電網，提升電網整體安全水平。

 

四是電力改革和市場化建設逐步進入攻堅克難的深水區，電力體制改革推進面臨更加復雜的形勢。具體表現在：一是各地具體落地政策各異導致多方協調難度加大。各類試點在具體落實過程中，中央各部門之間、中央與地方之間、政府與市場主體之間、電力企業與社會之間協調難度大，造成市場認識不一致、市場規則不規范，市場準入標準各異等難題。二是跨省區交易仍存在壁壘。市場交易體系不健全、品種不完善、信息不對稱，制約清潔能源跨區交易與消納規模，難以體現市場對資源配置的優勢。三是市場化的電價傳導機制有待建立。當前電力上游至電力各產業鏈乃至用戶側價格仍以計劃調控為主導，需要進一步發揮市場引導電價的作用。四是支撐增量配電試點的相關政策規范和規劃需要進一步完善，適應增量配電業務發展的標準管理體系尚未建立。配電存量與增量的區域劃分、投資效益、并網標準、運營模式等問題，需要盡快出臺操作細則，制定增量配電試點項目建設、安全、接入等方面的行業標準保障試點項目全面推進。

 

 

電力體制改革在我國電力行業發展中具有舉足輕重的作用，面向未來，電力改革面臨著更加錯綜復雜的形勢，總體來看，體現在以下四個方面：

 

一是改革繼續向縱深推進。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上發出“在新時代繼續把改革開放推向前進”的號召，中央經濟工作會議強調堅持以供給側結構性改革為主線，推動高質量發展，中央層面高度重視深化改革，電力體制改革步入全面加速、縱深推進、落地見效階段。

 

二是全行業市場化水平將進一步提升。本輪電力改革的目標是要管住壟斷環節、放開競爭性環節，改革的總體方向是更加市場化。電力市場建設進程加快，國家要求2019年上半年現貨市場試點省具備試運行條件，交易機構進行股份制改造，市場主體對交易機構獨立程度期待更高。為進一步降低企業用電成本，各級政府部門將持續擴大直接交易規模，市場化電量占比將進一步加大。

 

三是改革呈現“強監管”特點。輸配電價監管模式已初步建立，隨著電力市場逐步建立完善，將逐步建立起適應電力市場運行要求的監管體系。未來，隨著市場化的進一步深入，行業不僅接受來自政府的嚴格監管，而且也將接受社會監督。

 

四是信息進一步公開透明化。隨著市場化改革向縱深推進，信息對市場主體利益影響將更為顯著，對信息公開提出了更高的要求。電力現貨試點建設、輸配電價監管等改革任務對信息披露的要求進一步提高，要求電力企業做好信息發布，信息進一步透明化。

 

 

在愈加迫切的改革形勢下，2019年各項電改任務預期將進一步加速推進，逐步進入落地見效階段。

 

在電力市場建設方面，2019年電力市場建設進程加快，第一批試點單位將于2019年上半年啟動試運行，剩下所有省區市2019年上半年上報電力現貨市場建設方案及時間表，現貨市場建設試點全面推開，預計市場化交易規模進一步擴大，將逐步形成覆蓋中長期交易、現貨交易、輔助服務交易等的全市場體系。市場化環境下，現貨市場運營直接關系到市場主體利益，監管機構對現貨市場運營的公開透明程度將進行更為嚴格的監管。

 

在增量配電放開方面，國家層面將增量配電改革作為當前穩增長穩投資的重要措施，不斷加大改革推進力度。截至目前，全國共批復三批次試點項目320個，第四批試點項目申報工作已啟動。國家正在大力推進增量配電試點，今年以來也發布了不少促進其發展的政策文件，期待今年能夠科學地推進。

 

在電價改革方面，2019年，考慮政府與社會降價預期仍然強烈，更大力度促進民營企業發展，加上輸配電價核價辦法與成本監審更加嚴格，預計電價可能持續下行。政府工作報告提出，以改革推動降低涉企收費，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%。加上經濟下行預期、更大力度促進民營企業發展等因素，可能再次出臺降低企業用能成本等政策，電價水平政策性下調可能性較大。

 

在發用電計劃放開方面，2019年，政府有關部門對加快發用電計劃放開的訴求也在持續提升，預計發用電計劃放開將成為穩增長的重要手段，持續擴大放開比例一直是發用電計劃放開政策制定主要方向，2019年4個行業發用電計劃放開將深入推進，經營性行業的發用電計劃也將逐步放開，現貨市場建設成為電力市場化改革重點，為發用電計劃進一步放開提供了新的空間。

 

在售電側放開方面，售電側改革是電力行業向民營資本放開準入、拓展民營資本發展空間、激發民間資本活力的“切入點”，各方較為關注。當前國內外經濟形勢復雜，國內“三去一降一補”壓力持續增加，國際貿易摩擦頻發，國家和地方政府降低企業用電成本需求迫切、導向明顯。在此背景下，深入推進售電側改革，放寬直接交易準入條件、擴大直接交易規模、提高售電主體及電力用戶的準入批次，可能成為2019年重點方向。從售電競爭來看，市場份額可能進一步向擁有發電背景的售電公司聚集，民營售電公司壓力進一步增大。

 

2019年是中華人民共和國成立70周年，電力行業需要全面貫徹落實黨的十九大、中央經濟工作會議及全國兩會精神，以電力體制改革為抓手，著力推動電力發展質量變革、效率變革和動力變革，促進電力工業繼續向清潔低碳、安全高效轉型，更好地滿足人民群眾多層次多樣化高質量用電需求。

 

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年07期，作者系國網能源研究院有限公司副總工程師。

 

原標題:電力行業發展分析及電力體制改革展望