電價改革，是中國“電力體制改革”的一部分。一方面，價格改革具有基礎性、前置性，沒有獨立的輸配電價，電力市場難以有效運轉，沒有電價部門參與，電改進程中的混亂勢難避免；另一方面，硬件決定軟件，沒有合理的企業運營模式，市場競爭格局、行業監管體系，電價改革亦難以到位，或者說失去意義。

新一輪電改以來，電價改革是態度最積極、行動最果斷的，大范圍的輸配電價格核算工作成果沛然，早已成為本輪電改乃至發改委階段性改革工作的重要亮點，無須從專家層面再過多贅述。但需要指出的是，電價改革盡管取得了相當的成績，回顧改革歷程，仍然存在一些發展中的誤區。

電價改革的幾個誤區

1. 電價改革決不是終點

如果輸配電價格核算之后，不能夠盡快進入9號文所要求的“改革和規范電網企業運營模式”，將使前期輸配電價格核算的意義大打折扣并逐漸失效。

其次，如果一味表揚而諱言當下電價改革的困境，諱言交叉混淆的業務模式、過度集中的市場格局、勉為其難的監管能力，則無法形成電價改革與其它相關電改領域的良性互動、自身亦行之不遠。

第三，如果電價改革始終糾結于成本，糾結于“所看到的”與“能看到的”，則其天花板僅僅達到“透明”的低標準，而永遠無法達到“合理”的高標準。

電價改革本身不是目標，而必須融入國家電力能源管制或經濟社會治理的大棋局。電價改革決不是終點，必須在經濟社會大局中尋找方向，在電改大框架內找到合適著力點，并將電價改革作為促進相關改革的助推器。

2. 管制工具運用不到位

改革開放以來，電價改革發揮了極其重要的作用。例如，針對建國以來長期的電荒困局，八十年代實施了燃運加價、還本付息電價，從一廠一價甚至到一機一價，將“全成本個別定價”運用到極致。

又如，到九十年代中期之后電力供需逐漸平衡，又逐步推行經營期電價、標桿電價、競爭性電價，從個別成本，到平均成本，再到先進成本定價。

這樣的歷史輪回充分說明，電價改革從來不是會計核算層面的問題，而是必須作為一類管制工具來服務大局的問題。它是一個內容豐富的大工具包，可以適應不同歷史時期的治理需求。

在新的歷史時期，除了價格形成機制以外，對于電價水平該不該管？近年來李克強總理多次提出降低社會用電用能成本問題，發改委作為國家宏觀調控部門，即使在市場經濟框架以內，顯然依然需要對電價水平具有干預能力。

其次，管的抓手在哪里？9號文明確提出本輪電改“管住中間、放開兩頭”的體制架構，多項研究亦表明近年來中國電價之下降主要由發電環節提供。那么顯然，進一步壓減社會用電成本的抓手就在電網環節。

再者，管的目的是什么？顯然不應是單純保障相關企業集團的效益穩定，而應是服務于經濟社會發展大局，是在政府-電力企業-電力用戶的三角關系中調節利益，或予或奪。

中國的大型國有企業集團，橫有發改委/國資委、中央/地方的政策蹺蹺板，縱有三層四層五層的擰毛巾擠海綿。不僅大而不能倒，亦早低而不能倒，是最體現中國制度優勢的治理工具之一。新冠疫情突降，高速公路主動免費，電網公司宣傳減利，既然企業層面都懂得政治正確，價格部門有何顧慮不動用管制工具？

3. 治理手段缺乏系統性

發改委作為國家宏觀調控部門，宏觀部門需要宏觀手段；包括價格領域，單純定價權是不足以支撐宏觀治理的，（基礎產業領域）至少需要價格-稅收-補貼-監管的組合聯動，而目前顯然是并不到位的。

以當前中國電價中的可再生能源附加為例，從2006年開始，已連續5次提高提取額度，從每千瓦時1厘提高到1分9厘，已占平均銷售電價3%左右，但實際效果呢？

其一是投資拉動效果顯著，但能源替代效果遜色。2004-2019年，年度電源投資結構中新能源提高了至少40個百分點，但在年度發電量結構中僅僅提高了不足9個百分點。

其二是規模拉動效果顯著，但技術進步效果遜色。2019年中國風電和光伏裝機規模均超過2億千瓦（分別占全球風電及光伏裝機的33%及36%以上）。但技術上風電剛剛實施平價、光伏依然需要補貼。而在中國電力的海外發電資產中，新能源依然缺乏競爭力（僅占13%），國際業務中仍僅傳統火電/水電技術被市場認可。

三是政績拉動效果顯著，但社會經濟負擔積重難返。2012年、2016年中國風電和光伏裝機規模相繼達到世界第一，代價則是累計超過6000億的可再生能源電價附加（與此同時賬面上竟然還倒欠企業大約1000億）；2020年可再生能源電價附加預計提取884億、支出924億，但此時此刻高達4.1億千瓦（占全國21%）的存量風電、光伏機組卻仍然還將繼續吃補貼10-25年。

特別是在新冠疫情時代，全球經濟衰退、政府財政維艱、影響深遠難料，這種盲目追求規模速度、忽視技術進步的濫發補貼模式，不論在政治倫理上，還是在政績觀念上，均亟待扭轉！

如果說張國寶時代，尚可拿風電三峽、以激進補貼做為亮點；那么自“十四五”起始，是否應以壓減補貼、力促技術進步來彰顯新意與進步呢？

對電價改革的幾點建議

1. 對存量風電/光伏盡快壓減、取消補貼

從控制社會經濟成本角度看，不宜再輕易上調可再生能源電價附加。上世紀八九十年代的“兩分錢”政策曾一舉扭轉中國長期缺電局面。而以當前新能源的尷尬局面，不宜再突破歷史上的“兩分錢”紅線。政策上，應大力推進政策轉型，從盲目追求規模速度，盡快轉型到全力推進技術進步，將更多補貼資金用于技術環節，而非建設環節。

在技術上，對所有增量風電/光伏及其它新能源項目，進一步明確安全性、電網友好性等相關技術要求。對增量光伏項目，盡快宣布平價時間表。

在補貼上，對高達4.1億千瓦的存量風電/光伏機組，盡快研究提出補貼退坡及平價上網規劃，可將節約出來的一定比例補貼資金用于鼓勵企業技術改造、上新壓舊以提高資源利用率。

總之，對已規模超大、技術趨近成熟的新能源，必須盡快斷奶，督促其接受電力市場的考驗，在公平競爭中進一步茁壯成長。

2. 積極推進電力造價及運營情況調研

推進電力造價及運營情況摸底，不僅是9號文第25條的要求，其實也是做好電價工作的內在需要。對于現代大電網來說，某種角度上其實并不存在絕對合理的邊際成本。但即便如此，仍需努力把握其建設與運營狀態，以作為定價、調價及其它管制工作的基本參照。

因此，有關部門及專業機構，應積極推進電力造價及運營情況調研，及時掌握電力造價、能耗、設備利用率等方面的基本狀況與發展態勢。輸配電價格核算，低標準是透明，高標準是合理。

單純的審計查賬，連透明都不易解決，更不可能實現合理，只有通過持續、海量的價格、造價、運營數據的積累與分析，才可能從被動的會計核算，提高到主動而有效的管制與調控。

3. 結合形勢要求適時調減輸配電價

如前所述，從歷史到當下，電價都是一種有效的、國家層面從未放棄的管制工具，或者吸引投資，或者抑制過熱，或者降低負擔，或者引導節能。公器慎用，亦需善用。不論政府，還是市場，追求“剛剛好”都是荒謬的，唯逆調節是永恒的，高下僅差別于波動幅度而已。

在9號文“放開兩頭”的體制架構中，“管住中間”是政府理所當然的管制抓手，定價僅是基礎，調價的權與責不可廢棄。習近平總書記關于能源四個革命講話中“價格調整滯后于市場變化，客觀上成為屢屢出現的油荒、氣荒、電荒的推手之一”即此意也。

既然現代化大電網并不存在絕對合理的邊際成本，那就更適宜使用價值優先于價值，形成讓輸配電價隨經濟社會發展形勢而適時調整的機制，通過對“合理收益”的硬調節，來覆蓋與超越“準許成本”的模糊性。最終形成，（上網及用電電價等）競爭性電價為主體，（輸配電價等）管制性電價為基礎，（居民農業及公益等少量特殊用電電價）計劃性電價為補充的新型電價體系。

顯然，輸配電價的定價與調價是政府價格調控的主戰場（當然，亦不排除稅收補貼等更多調控手段之組合拳）。另外，適度調減輸電價格，也有利于推進跨省跨區送電，釋放資源配置空間，提高輸電設備利用率。

4. 著力推進電網企業運營模式的改革

按照9號文“改革和規范電網企業運營模式。電網企業不再以上網電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費”的要求，在基本完成輸配電價格核算工作之后，應及時推進開展此項改革。而且要求大型電網企業集團中，不同業務單獨核算，禁止相互補貼、隨意挪移成本。

特別是電網購銷業務必須與輸電業務分離，明晰各自的資產與財務；同時，市場化的購銷業務與“居民、農業、重要公用事業和公益性服務”的供電業務，也必須各自單獨核算。

顯然，如果電網企業運營模式的改革不到位、業務不清晰、信息不透明，輸配電價格核算在根本上其實并無法保證質量，下一步9號文要求的“配套改革不同種類電價之間交叉補貼”更無從下手。與此同時，這一步改革不到位，前期輸配電價格核算的成果也難以及時運用到電力市場建設之中，亦將極大削減電價改革的效果與影響力。

5. 積極而審慎參與當前電力市場建設

對于“電力體制改革”來說，電力市場建設不必作為首要目標，而更應看作一種結果。上世紀80年代以來，全球很多國家都實施了不同模式不同程度的電力市場化改革，其中輸配電獨立定價、電力市場競價交易等均已是一種普遍的常態，不論觀念接受，還是技術實現，都并非高難度之事。

中國電改之復雜與困境，并不在于市場建設本身多么難，而在于政府行為方式、市場格局設置、企業利益機制等前置條件長期不到位。如果“電力體制改革”到位，電力市場很容易水到渠成；而若前者長期無實質進展，則電力市場建設勢必亂象延續。

因此，電價改革目前只能積極而審慎參與電力市場建設，一是積極參與電力市場的頂層設計，例如容量市場/電量市場的設計，例如順價結算的有關規則（交易機構即使不直接收錢，但至少要出賬單），例如參與市場競價與保留政府定價的隔離與銜接機制。二是積極參與電力市場有關規則體制的審定，特別是在電價形成機制方面，電價部門應參與把關，避免電力市場在搭建或運行中走偏。三是完成有關電價改革任務、并與電力市場建設良好銜接，例如及時將輸配電價核算成果推進運用于電力市場順價結算。四是依據電力市場建設進程的需要，配合進行電價體制有關改革與調整，例如目錄電價應用范圍的適時調整，由于市場推進預計漫長，這種配合工作可能也是漸進而繁瑣的。五是加大對地方政府行政干預電價行為的查處力度；六是積極研究在未來對沖市場波動的有關管制措施，例如電價水平監測/預測/預警，例如輸配電價調節的相關手段與機制。

6. 進一步加強基礎統計及信息公開工作

建國以來中國長期施行計劃體制，電價管理最終形成了現在這樣覆蓋廣泛且繁瑣多變、形同“補丁摞補丁”的復雜體系。電改及電力市場建設中，對于原有電價體系勢必帶來較大的壓力。

空間上，市場化定價并非全面替代原有價格體系，而是局部挖洞式。未來價格體系中既有競爭性定價，也有管制性定價（例如輸配電價）、計劃性定價（例如居民農業及公益電價），這就相當于要求價格部門不斷“給被撞破的蜘蛛網鎖邊兒”，破一塊、補一圈。

這就要求進一步加強數據統計的基礎性工作，尤其重視界定工作，各類數據內涵明確、外延清晰，隨時可以拎得出來，而又不能隨意調串。另外，有關信息公開，涉及價改成果的運用與推廣，涉及對價改工作的理解與評價，也應進一步加強。

7. 適當放權下級價格部門更多參與市場

時間上，電改包括電力市場建設顯然將是漫長的、分步的、無計劃的。但價格這項基礎工作本身肯定還是要不斷不亂，避免陷入長時間被動追隨、為人作嫁、吃力難討好的情勢。類似輸配電價核算這種能出彩的“改革任務”之外，更多繁瑣的“配合工作”可能貫穿始終。

建議借鑒9號文的出臺過程，在國家層面——發改委/能源局/國家電網難以決斷的情況下，最終下放到地方去分散試錯。試想，中國電力市場的終極情景怎么可能是34個省34個樣呢？中國的股市才有幾個？

因此當前顯然僅是戰術層面培訓+戰略層面歸謬的歷史階段，前路肯定還漫漫呢。因此，作為電力體制改革一個部分的電價改革，同樣可以適當放權給下級價格部門，鼓勵其更多參與市場，在實踐中發現問題、解決問題，積累正反兩方面的經驗教訓。