確保售電側改革“不走樣、不變形”

2017-06-07 10:17:31 大云網　點擊量：評論 (0)

2016年11月27日，《國家發展改革委國家能源局關于規范開展增量配電業務改革試點的通知》(發改經體[2016]2480號)下發，確定了第一批105個增量配電業務改革試點項目，標志著我國售電側改革進入到增量配電網業務加

2016年11月27日，《國家發展改革委國家能源局關于規范開展增量配電業務改革試點的通知》(發改經體[2016]2480號)下發，確定了第一批105個增量配電業務改革試點項目，標志著我國售電側改革進入到增量配電網業務加快向社會資本放開的新階段。

在發用電計劃加快放開、電力市場建設開始起步、電力交易規模不斷擴大的關鍵時期，規范增量配電業務改革試點在政策框架內推進，確保售電側改革“不走樣、不變形”，十分重要。

不久前，為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“中發9號文件”)，深入推進售電側改革，國家發展改革委、國家能源局印發《有序放開配電網業務管理辦法》和《售電公司準入與退出管理辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，明確了配售電改革的實施路徑，對社會關心的重要問題給出了明確回應。“兩個辦法”中有不少政策關鍵點，需要深刻理解、準確把握。

1出臺“兩個辦法”的重要意義

有序向社會資本放開配售電業務是本次電力體制改革的重點，受到社會各方面的廣泛關注和高度期待。

“兩個辦法”的出臺，是對中發9號文件及其配套文件《關于推進售電側改革的實施意見》的進一步深化和細化，是配售電改革由制度設計轉向落地實施的重要操作指南，對于激發市場主體活力、拓寬社會投資渠道、構建有效競爭格局、促進配售電業務規范有序發展具有重要意義。

2《售電公司準入與退出管理辦法》的政策關鍵點

《售電公司準入與退出管理辦法》對售電公司準入和退出機制的政策設計，充分體現了差異化、便利化、協同化的理念，為促進各類市場主體平等競爭營造了良好環境。

(一)準入條件和退出方式體現差異化

準入條件的差異化：相對于售電業務，配電業務的專業技術性更強，安全運行要求更高，因此，文件結合業務特性和管理需要，針對不同類型的售電公司制定了差異化的準入條件。

對無配電網運營權的售電公司，僅需要滿足登記注冊、資產總額、從業人員、經營場所和設備、信用記錄以及法律規定等一般條件，即可從事售電業務。

對擁有配電網運營權的售電公司，除上述條件外，還要求擁有相應的業務資質、機具設備、專業技術人員、安全管理和設備運維能力，并承擔電力普遍服務和保底供電服務等社會責任。

退出方式的差異化：針對強制退出、自愿退出兩種情形，文件對售電公司的退出方式也做出了差異化安排。

對于強制退出的，售電公司已簽訂但尚未履行的合同，要通過電力市場交易平臺轉讓給其他售電公司或交由電網企業保底供電。

對于自愿退出的，售電公司申請退出之前，要將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉讓。

二者的共同點，就是要求所有已簽訂的購售電合同必須履行完畢或依法轉讓，不能因售電公司的退出而影響用戶用電。

(二)準入程序注重便利化

以注冊服務代替行政許可是《售電公司準入和退出管理辦法》的突出亮點，也是對市場主體準入方式的創新探索，充分體現了簡政放權、放管結合、優化服務的要求。

按照“一注冊、一承諾、一公示、三備案”的程序，依托相對獨立的電力交易機構為市場主體提供注冊服務，不但可以簡化售電公司的準入程序，引導市場主體自覺增強誠信意識;而且，政府職能主要定位于明確準入條件和履行事中事后監管，也體現了政府職能由審批為主向監管為主轉變的要求。這樣安排，既可以避免政府行政管理對售電公司準入可能造成的不當干預，也可以防止準入環節可能出現的“權力尋租”，體現了更好發揮政府作用的理念。

(三)信用體系建設突出協同化

加快建立以信用為核心的監管體制是放開配售電業務的重要條件，也是維護售電市場公平競爭秩序的根本保障，核心要求是加快推進電力行業信用體系建設。

文件對此提出明確要求，從兩個方面突出體現了協同化治理理念：

一是開發建設售電公司信用信息系統，將售電公司相關人員的信用記錄納入全國信用信息共享平臺;

二是建立失信聯合懲戒機制，對納入涉電嚴重失信企業黑名單的售電公司和相關人員采取限制注冊、融資授信、發行債券等一系列聯合懲戒措施。

3《有序放開配電網業務管理辦法》的政策關鍵點

(一)明確了“增量”配電網的內涵

怎么界定“增量”配電網，是社會各方面爭論的焦點，也是放開“增量”配電業務的前提。《有序放開配電網業務管理辦法》這次從兩個方面明確了“增量”配電網的內涵，讓社會資本吃下了“定心丸”：

一是指滿足電力配送需要和規劃要求的增量配電網投資、建設、運營及以混合所有制方式投資配電網增容擴建，從“配電設施增量”而不是簡單從“供電范圍增量”或“地域位置”的角度，明確界定了“增量”的內涵，廓清了認識上的概念誤區。

二是除電網企業存量資產外，其他企業投資、建設和運營的存量配電網視同“增量”，這就為非電網企業存量配電網納入規范化發展軌道提供了重要契機。

(二)突破了簡單按電壓等級界定“配電網”的觀念

對于“配電網”和“輸電網”的劃分標準，各方在實踐中始終存在不同認識：

一些觀點認為，“配電網”和“輸電網”應按電壓等級劃分，220千伏及其以上電壓等級屬于輸電網，110千伏及其以下電壓等級屬于配電網，凡涉及220(330)千伏的電網設施均不屬于改革范疇;

一些觀點則認為，在具體實踐中，一些工業園區和經濟開發區，由于園區內用戶用電需量、生產工藝、供電安全等方面的要求，220(330)千伏變電站作為終端用戶站向用戶配送電的情況也較常見。

因此，區分“配電網”和“輸電網”，重點不在電壓等級，而要看其功能，一般而言，將公共屬性較強的電力傳輸設施界定為“輸電網”，將用于滿足終端用戶需求的電網設施界定為“配電網”比較合理。《有序放開配電業務管理辦法》明確“配電網原則上是指110千伏及以下電壓等級電網和220(330)千伏及以下電壓等級工業園區(經濟開發區)等局域電網”，應該說是符合實際的。

(三)圍繞項目管理做好增量配電網改革實施

一是以規劃為引領開展增量配電網項目管理。

規劃既是引領電力工業健康發展的龍頭，也是相關部門實施行業管理的重要抓手，又是開展電力項目管理的首要環節，還是避免重復無序建設的有效保障。在增量配電網改革過程中，需要統籌存量和增量的協調關系，處理好改革與發展的辯證關系，避免不必要的重復建設和社會投資浪費。因此，更需要以規劃為引領，做好增量配電網的項目管理工作。

按照文件要求，規劃的引領作用突出體現在四個方面：

一是增量配電網建設要符合省級配電網規劃;

二是增量配電網項目須納入地方政府能源部門編制的配電網規劃;

三是增量配電網項目管理以編制規劃為首要環節;

四是項目業主遵循“整體規劃、分步實施”的原則開展項目投資建設。

二是明確項目管理的責任主體和主要環節。

增量配電網項目管理劃分為規劃編制、項目論證、項目核準和項目建設四個基本環節。

文件明確，地方政府能源主管部門是增量配電網項目管理的責任主體，負責制定增量配電網項目管理的相關規章制度，在項目管理各環節履行管理職能，做好建設過程的指導協調，并根據需要開展項目驗收和后評價。

三是通過市場化機制確定項目業主。

增量配電網項目各方關注度高、資源稀缺性強，既要避免行政指定投資主體，又要體現優勝劣汰的競爭導向，為符合條件的市場投資主體創造公平公正的參與機會，避免配電業務有序放開過程中出現“權力尋租”的問題。

因此，在增量配電網項目業主的確定方式上，文件特別強調地方政府要通過招標等市場化機制優選確定項目業主。

四是將項目核準與獲取電力業務許可證相結合。

文件規定，地方政府能源管理部門按照核準權限核準項目，國家能源局派出機構向項目業主頒發電力業務許可證(供電類)或賦予相應業務資質，不得附加其他前置條件。

這樣規定，保證了增量配電項目的核準手續與電力業務許可證(供電類)的申請手續無縫對接，減少了社會資本投資增量配電業務可能遇到的阻力。

(四)圍繞配電網運營的系列政策設計

一是配電網運營業務的獲準。

在申請條件上，文件明確，申請獲得配電網運營權分為兩種情況：

一是增量配電網項目的業主提出申請并獲準;

二是除電網企業存量資產外，擁有配電網存量資產絕對控股權的公司提出申請并獲準。在申請程序上，文件提出，向地方能源主管部門申請并獲準開展配電網運營業務的，即擁有配電網運營權。為避免重復建設、防止交叉供電，文件特別強調，同一配電區域內只能有一家公司擁有該配電網運營權。

二是配電網運營權和投資收益權可分離。

為鼓勵社會資本投資增量配電網，文件明確，對于符合準入條件的項目業主，可以只擁有投資收益權，通過簽訂委托協議的方式，將運營權委托給電網企業或符合條件的售電公司。

這不僅可以進一步調動社會資本參與增量配電網投資的積極性，也為配電網實際運營提供了靈活空間，有利于相關主體相互協作、互利共贏，有利于降低經營風險、提高運營效率。

三是增量配電網運營者逐步實現配售分離。

不少市場主體擔心，如果電網企業或其他配電網運營者既控股增量配電網，又在該配電區域內從事競爭性售電業務，在市場競爭中將處于絕對優勢地位，不利于售電主體的公平競爭。

為消除各方疑慮、促進公平競爭，文件特別明確，在配電區域內的競爭性售電業務應逐步實現由獨立的售電公司承擔。

四是明確了配電業務邊界和發電企業的投資邊界。

放開增量配電業務的根本目的是通過競爭性市場的培育，有效釋放社會用電需求，提高供電服務質量。因此，改革要規范有序推進，防止“一放就亂”、“一放就散”，避免出現配電網“碎片式”發展等問題。比如，超出配電區域開展配電業務，容易造成“私拉亂接”、“交叉供電”、“安全責任劃分不清”、“重復建設”、“電網基礎設施投資浪費”等問題，不利于形成邊界明確、層次清晰、分合有度的配網格局。對此，文件專門明確配電網運營者不得超出配電區域從事配電業務。

再比如，為防止發電企業通過“拉專線”等方式逃避社會責任，在局部范圍內形成發配售或發配用一體化的壟斷經營，文件專門強調發電企業及其資本不得投資兩類專用線路：

一是電廠向用戶直接供電的專用線;

二是電廠與其參與投資的增量配電網絡相連的專用線路。

五是確立了增量配電網相關價格制度。

《有序放開配電網業務管理辦法》明確了增量配電區域內的一系列價格制度，主要包括：開放用戶的用電價格構成、配電網配電價格核定、政府性基金和附加的代收代繳、可再生能源補貼的承擔代付，以及配電價格核定前過渡期的價格水平等內容。

這既為增量配電網建設運營成本通過配電價格合理回收提供了政策依據，也理順了配電價格與省級電網共用網絡輸配電價的關系，并明確了相關基金、附加和補貼的代收代繳代付責任。

未來三年，是我國配售電領域發生前所未有變化的歷史轉折期，也是售電業態方興未艾、各類市場主體千帆競發的重要發展機遇期。“不以規矩，難成方圓”，“兩個辦法”為配售電改革落地確立了“規矩”、錨定了“初心”，將推動電力體制改革和電力行業發展開啟新的篇章。