我國水能資源極為豐富，但至“七五”（1986-1990年）末開發利用的程度很低，開發的潛力很大。黨中央國務院對開發利用水能資源非常重視，一直把優先開發水電作為我國能源工業發展的一條重要政策。針對我國水能資源分布呈現流域性強的特點，以及通過流域調度使水能資源充分發揮其最大經濟和社會效益的需要，國務院決定在水電建設上推行了“流域、梯級、滾動、綜合”開發的八字方針。

　　上個世紀90年代以來，水電建設認真貫徹落實八字方針，借鑒國外的先進經驗，根據已建和規劃建設的布局，依據《公司法》，創新思路和不斷探索，盡可能有計劃地按流域組建流域水電開發公司，解決了困擾水電建設多年的資金嚴重不足問題，對促進水電大開發起到了重要作用，也決定了當前我國水電開發的市場格局。同時，對于解決當前水電行業存在的“一條江、多家業主”的問題——包括掣肘水電站建設、阻礙各梯級電站能力和綜合效益發揮等，八字方針也具有極高的鏡鑒意義。

　　八字方針的提出緣由

　　“流域、梯級、滾動、綜合”開發的八字方針是在“八五”（1991-1995年）期間提出的，當時水電建設總的形勢是不斷推進改革開放。

　　利用外資和集資辦電，為我國水電建設和發展引入了新的模式與理念。1984年，魯布革水電站成為我國第一個使用世界銀行貸款的大型水電工程，開創了管理體制和建設模式改革的先河，形成了轟動全國的“魯布革沖擊波”，使招標承包制得以在水電系統乃至全國的基本建設行業全面推行，最終沖開了實行了幾十年的自營體制。水電建設體制改革邁出重要的一步，同時也引進了國際建設市場規則。

　　從1986年起，魯布革經驗在全國范圍內推廣，一些電站建設競相開展了建設管理體制改革的嘗試，廣州抽水蓄能、巖灘、漫灣、水口、隔河巖等5個百萬千瓦級水電站紛紛實行了“業主負責制、招標承包制、建設監理制”的管理模式，新的管理體制和運行機制使這些項目在工期、質量、造價等方面取得了公認的成績和進步，被業內譽為“五朵金花”。

　　1993年黨的十四屆三中全會召開前夕，理論界對“公司制”進行了討論。水電建設雖然已經推行了業主負責制，但是新舊制度的關系還沒有從根本上理順。根據《公司法》和現代企業制度的要求，水電建設系統需要進一步把業主負責制推進到公司制。

　　可以說，當時的水電在全國各行業的改革中處于領先地位，同時更進一步的改革也勢在必行。

　　另外，當時各方水電建設積極性高漲。早在1992年，時任國務院副總理鄒家華主持國家計委主任辦公會議，研究提出了1991—2000年我國水電新增裝機4500萬千瓦、2000年全國水電裝機容量達到8000萬千瓦的目標。這極大地調動了地方政府和各級電力部門興辦水電的積極性。“八五”期間，由于中央和地方政府的大力支持，水電投產形勢也是比較好的，全國大中型水電投產一年邁上一個新臺階——1991年新增115萬千瓦，1992年213萬千瓦，1993年335萬千瓦，1994年又上升到447萬千瓦，連年創出投產水電裝機容量的新高。到1994年底，水電裝機容量已達4906萬千瓦，年發電量1668億千瓦時。

　　但當時行業存在的問題同樣突出。一是水電投產后勁不足，如無新的政策措施，從1995年起水電投產規模將開始走下坡路，水電裝機比重也在逐年下降，“六五”（1981—1985年）末為30%，到1994年底已降到24.54%。二是水電開工規模嚴重不足。由于當時國家把抑制通貨膨漲作為經濟工作的首要任務，采取了各項宏觀調控措施，包括嚴格控制固定資產投資規模。比較樂觀的估計是，“八五”電力部門歸口的大中型項目只能開工1100萬千瓦左右，不到計劃規模2400萬千瓦的一半。三峽樞紐在“八五”開工，但因工程巨大，到2003年才能投產第一批機組。因此，這種狀況將直接影響“九五”（1996—2000年）的投產規模。導致2000年水電裝機達到8000萬千瓦的目標要推遲兩年左右才能實現。

　　之所以產生以上問題，表面上看，主要原因是資金問題，但從深層次分析，實際上還是體制機制問題。因為水電建設投入大、工期長，當時以中央財政撥款及以后撥改貸的發展方式，已很難支持大規模的水電建設。而國內和國外的經驗表明，要想加快開發速度，水電建設需要建立一種可以“自我積累、自我發展”的體制機制。“流域、梯級、滾動、綜合”開發的八字方針，就是在這種大背景下提出的應對之策。

　　體制機制創新的設想

　　八字方針涉及深層次的體制機制問題，關系水電行業此后的發展走向、格局，是大政策，所以國家和電力工業部都非常重視。

　　從1994年下半年，電力部在分管規劃（計劃）的查克明副部長和分管水電開發的汪恕誠副部長領導下，多次組織部內有關司局總結、研究“八五”以來水電投資建設的情況及經驗，并借鑒國外的先進經驗，認為水電開發必須深入貫徹“流域、梯級、滾動、綜合”開發的八字方針，創新建立流域水電梯級滾動開發的體制機制。如果不建立自我滾動開發的體制機制，“加快開發水電”將永遠停留在口號上。

　　1995年2月，電力部規劃計劃司（以下簡稱部計劃司）在京召開了“加快水電開發政策討論會”，水電農電司等有關司（局）參加了會議，就有關“水電政策總體設計”上的幾個關鍵問題進行了研討：一是盤活存量，解決好資本金和融資問題。應成立流域或地區性水電開發公司，必須把過去已建成的水電站劃給這些公司。二是國家政策要傾斜，應從水電工程特點出發，制訂有利于國家和地方、有利于合理和加快水電開發的政策。三是推行現代企業制度。四是研究水電開發政策重點在西南。

　　這次會議就是討論如何具體細化、部署落實八字方針的問題。會后，部計劃司向部領導匯報了關于流域水電梯級滾動開發體制機制創新的設想：

　　首先就是要創新思路。主要包括了3個方面：一是在一個流域內要按現代企業制度的要求組建一個流域水電開發公司（以下簡稱流域公司），實行梯級連續開發，可以使設計施工流水作業，充分利用已有的交通、通訊設施和施工輔助企業等，提高勞動生產率，縮短工期，降低造價，提高工程經濟效益。同時通過梯級連續開發，可以形成規模經濟，便于組織電力集中外送。二是對于國家批準的流域公司，基本作法是在一條河流（河段）上，由國家投資建設的水電站作為啟動電站（或叫母體電站），電站投產后的全部收益滾動開發下一個梯級電站。然后再拿這些電站的收益去滾動開發下一個電站，這樣一個梯級一個梯級靠自已滾動發展。三是為了加快水電開發，在一定的時期內，國家和地方還要對流域公司的新建項目投入一定的資金。

　　可以看出，所有這些政策思路都是非常務實的——要能保證“流域、梯級、滾動、綜合”的方針真正落地。

　　在具體籌劃方面，我們的設想主要有4條：一是根據我國水能資源的開發條件，以及目前開發的現狀和前期工作完成情況，部計劃司經過研究、測算后，認為在湖北清江、貴州烏江、四川寶興河、黃河上游（青海段）、湖南沅江、四川雅礱江、長江中上游干流等河流（河段）基本具備滾動開發的條件。二是為了不給國家財政產生太大的影響，我們建議在具體操作的步驟上分期分批實施。初步計劃在近兩手內先改造完善清江和烏江兩個流域公司，使其具有滾動開發機制，同時，再以滾動模式新組建寶興河和黃河上游（青海段）流域公司。三是流域公司要發揮好資源所在地區辦電和用電地區投資的積極性，對于具有區域性能源基地的重要河流，要打破省（區）界限，除國家政策性投資外，投資主體應多元化。可根據各流域特點在明確產權的基礎上，本著有利于調動國家、地方和企業積極性的原則，因地制宜地按不同方式組建。四是根據國務院領導確定的“電廠與電網分開建設”的原則，我們認為，流域開發公司作為獨立法人，其任務只是開發電站，不經營電網，公司與電網簽訂上網合同，向電網賣電，并服從電網的統一調度。

　　這些創新思路、具體籌劃已經搭建起了比較完善的框架。現在看來，水電行業也基本上是在此框架內發展壯大的。

　　得到高層領導充分肯定

　　當然，我們還提出了多個需要在國家層面研究解決的相關問題，主要是鼓勵、扶持政策，并建議電力部領導向國務院提出這些問題。電力部的領導充分肯定了創新思路、具體籌劃和相關建議，并決定按此向國家計委、國務院領導匯報解決存在問題，出臺相關支持政策。同時，決定納入全國電力發展“九五”計劃和1995年和1996年的年度重點工作。這些創新設想也得到國家的充分肯定。

　　1995年2月8日，鄒家華副總理在聽取電力部史大楨部長、查克明副部長關于電力發展“九五”計劃匯報時，對水電開發與水電投入問題明確指出：“水電要實行‘流域梯級滾動’開發，要以流域公司的形式組織開發，并實行‘大中小結合、高低水頭結合’，水電的比重要提高，要研究水電發展的政策。”

　　1995年5月31日，李鵬總理在聽取國家計委和電力工業部匯報“九五”電力計劃和2010年遠景目標規劃時指出：“水電要走出一條‘以電養電’滾動發展的路子，三峽建設一部分資金就是靠葛洲壩的利潤和折舊提供的，另一部分資金來源于每千瓦時電加4厘錢。21世紀前10年，三峽的1820萬千瓦裝機容量將先后投產，每年有巨大的利潤，可以用這筆資金建設上游的水電站。三峽工程和二灘工程投產后，將更有條件對長江上游干、支流水力資源實行梯級滾動開發。”

　　1996年1月12日，鄒家華副總理在主持聽取電力部關于水電建設資本金等問題匯報時指出：“水電發展的‘流域、梯級、滾動、綜合’‘八字方針’，經實踐證明是符合客觀實際、行得通的，是有效益的；現在全國水電從容量上看才開發13%，水電的發展速度是太慢了，應加快水電開發，今天出席會議的各部門都強調了加快水電開發的重要性并表示支持。現在需要一條河一條河地研究滾動開發問題，如湖北清江、四川南椏河、湖南沅江、黃河上游段等。”

　　另外，在1996年3月由第八屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中也明確：水電要實行流域梯級滾動開發，大中小結合、高低水頭并舉、綜合利用的原則。

　　至此，八字方針在我國最高層級的規劃中，都已經得到肯定。

　　積極推進流域梯級滾動綜合開發

　　從具體實施上看，根據1993年黨的十四屆三中全會提出的“建立社會主義市場經濟體制”和《公司法》，電力工業部及國家電力公司在促進和加強流域水電開發方面，都進行了積極而有益的嘗試。本著先試點、后推廣，并結合國家關于水電開發的規劃，在水電豐富的地區和流域，陸續改制完善、組建了若干家流域開發公司。

　　第一個要說的是湖北清江水電開發有限責任公司。清江是長江在湖北境內的第二大支流。1987年1月，清江水電開發公司（以下簡稱清江公司）由原國家能源投資公司和湖北省合資，經湖北省人民政府批準成立，具有對清江流域的開發權和經營管理權。清江公司建設的第一座水電站是隔河巖水電站（120萬千瓦）。到1994年底，該電站4臺機組已全部并網發電。此后，按照《公司法》的原則，該公司進行了相關改制、完善。1995年10月，國家和湖北省作為出資方，共同組建了湖北清江水電開發有限責任公司，明確將隔河巖電站作為清江流域滾動開發的啟動電站，滾動開發清江干流上的高壩洲（25.2萬千瓦）和水布埡電站（160萬千瓦）。

　　清江水電開發有限責任公司是水電行業第一家由業主負責制公司向現代企業制度轉變的企業。1996年1月，鄒家華副總理在聽取湖北省關于清江流域水電滾動開發的匯報后指出：“希望清江流域水電開發要按‘流域、梯級、滾動、綜合’‘八字方針’走出一條路子，做出樣板來。”

　　1997年清江公司被國務院確定為我國第一家“流域、梯級、滾動、綜合”開發試點單位。到2008年8月，清江最后一個梯級——水布埡電站全部機組投產發電。至此，我國首個水電“流域、梯級、滾動、綜合”開發項目建設目標基本實現。

　　此后，我們還完成了貴州烏江水電開發公司的改造和完善。烏江水電開發公司是1990年經國務院同意、原國家計委和能源部以能源水電[1990]372號文批準按流域組建水電開發公司，負責烏江干流規劃共有10座水電站、總裝機容量為736萬千瓦的開發。由于烏江水電開發公司是我國第一個按流域開發組建的公司，有一些方面不符合《公司法》的規定。公司尚未成立董事會，存在政企不分、產權不清的問題。經國家電力公司、貴州省充分協商，1999年7月將原公司改制為貴州烏江水電開發有限責任公司，從組織管理上加強和保證流域滾動開發。2013年6月，烏江流域貴州境內最后一級電站——沙沱水電站的全部投產。

　　另外，要說說雅礱江流域的水電開發。雅礱江是長江上游金沙江最大的支流，其干流規劃建設21座水電站，規劃可開發裝機容量3000萬千瓦，其下游二灘水電站裝機容量330萬千瓦。1989年由能源部批準成立了二灘水電開發公司，是二灘水電站的業主。1995年2月，二灘水電開發公司改組為二灘水電開發有限責任公司。在構建市場經濟模式的公司中，二灘水電開發有限責任公司不斷改革，積極創新，對我國水電企業建立現代企業制度提供了重要的示范作用。2003年10月，國家發展改革委發文，明確由二灘公司“負責實施雅礱江水能資源的開發”，“全面負責雅礱江流域水電站的建設與管理”，在國家層面確立了二灘公司在雅礱江流域水能資源開發中唯一主體的地位。2012年11月，二灘水電開發有限責任公司正式更名為雅礱江流域水電開發有限公司。

　　上述這些案例都是對已有公司的改制和完善。此外，我們還按《公司法》的要求，組建了黃河上游水電開發有限責任公司，負責黃河上游的水電開發。

　　現在看來，上世紀九十年代和本世紀初的流域開發公司工作推進成果相當豐碩。形成了多家知名的流域公司。例如，為開發長江、興建三峽工程，1993年9月經國務院批準，正式成立了中國長江三峽工程開發總公司，公司為國有獨資。2002年，國家正式授權中國長江三峽工程開發總公司滾動開發金沙江下游河段的溪洛渡、向家壩、烏東德、白鶴灘4座巨型水電站。這4座電站的總裝機容量達4600多萬千瓦，相當于兩個三峽電站的規模。2009年9月更名為中國長江三峽集團公司。

　　另外，還有1991年5月組建的四川華能寶興河開發公司、1992年9月組建的廣西桂冠電力股份有限公司（是全國水電建設第一家股份公司，興建的百龍灘水電站則是全國第一家依靠股份制集資興建的中型水電站）、1993年3月組建的甘肅小三峽水電開發有限責任公司、1995年成立的湖南五凌水電開發有限責任公司、2000年6月成立的四川雜谷腦水電開發有限責任公司、2000年11月成立的大渡河流域水電開發有限公司、2001年2月成立的瀾滄江水電開發有限責任公司等流域公司。

　　這些流域公司也構成了我國水電開發的基本格局。

　　流域水電開發公司成就矚目

　　現在看來，流域水電開發公司以本流域水系的水能資源為開發對象，由國家賦予水系的流域開發權，以水電項目建設和后續營運為戰略業務單元，以促進實現流域整體經濟、社會、環境等效益最大化為目標，通過不斷改革創新，真正貫徹落實了“流域、滾動、梯級、綜合”的八字方針：

　　“流域”——河流水能資源的自然特性決定了對相對獨立的一條河流的水能資源的開發利用必須作為一個整體來考慮。由一個流域水電開發公司對相對獨立的一條江河進行水能資源開發是實現流域水能資源合理開發和環境保護的最佳形式和保障。

　　“滾動”——流域水電開發公司以母體電站為起點，通過母體電站的運營，以其收益實現后續項目開發的連續性；提高了梯級電站建設、運營的管理效率和資源的使用效率。

　　“梯級”——水能資源開發的自然特性及上下游電源點的內在聯系決定了流域水電開發應該科學規劃、有序分步實施。

　　“綜合”——在水能資源開發的同時，通過綜合開發流域范圍內相關資源，比如旅游、漁業、航運、農業和生態保護等，實現“流域”原則所追求的整體社會、經濟、生態環境等效益。

　　流域公司從業主負責制到項目法人責任制是一次根本性的轉變。改制后的流域公司作為“獨立電廠”，為電力體制改革和建立電力市場創造了有利條件，并對進一步推進流域水電開發公司的組織發展、加快水電開發、實現向市場經濟接軌和與國際接軌起到了重要作用。

　　時至今日，眾多流域公司已經發展壯大，取得了輝煌成就，不少流域公司已逐步發展為多主體共同投資的綜合性能源公司。這些流域公司有一些共同的特點：

　　一是它們在項目開發上走的是市場機制的路子，通過招投標優選設計、施工、設備供應單位，保證項目在質量、造價、工期的可控和優化。

　　二是在流域開發和運營上實行一體化管理，自主在金融市場上尋求銀行貸款、外資、發行債券、上市發行股票等等，拓寬了資金來源管道，較好地解決了資金不足的問題，因而便于投資的滾動和放大。

　　三是有些流域公司與電網達成一致，對流域梯級的水情和電力實行統一的梯級調度，使水能資源得到優化配置而得到最合理的效益。同時，按梯級和跨流域補償聯合調度，實施水量、電力聯合調度，有利于實現水電站群的安全和效益的最大化。

　　四是多數流域開發公司的結構中，代表著地方政府利益的地方公司參與其中，便于將開發過程的移民安置及流域開發中涉及的環保以及地方經濟發展很好地進行結合，力求使各方面的矛盾關系得以合理解決和協調，促進了水電開發與區域經濟和社會發展、環境保護的和諧統一。

　　受益于此，我國水電開發快速發展，目前裝機已達3.4億千瓦，發電量超1萬億千瓦時，兩者均是1994年的6倍多。

　　更具現實意義的是，目前我國水電行業有的問題仍然可以按照這一思路解決。如針對有些地區水電開發中一條河流存在多個投資開發主體，使得電站運行調度上無法達到默契配合，因而不能最大限度發揮各梯級電站能力和效益的問題，除研究建立梯級電站的效益補償機制外，建議多投資主體按照現代企業制度的理念，組成流域開發股份合作的現代企業，實現全流域梯級聯合調度，使同一條河流上的梯級電站發揮更好的效益，實現多贏。

　　同時，我國水電發展需要進一步關注建設過程中的防洪、灌溉、航運、生態補償與流域管理等社會性功能，更加重視水資源的綜合利用。可以考慮建立統一的流域管理委員會，做好精細化管理，為整個流域的生態環境和經濟社會發展服務。

　　現在總體看來，八字方針是適合我國水電發展實際的。未來怒江、黑龍江、雅魯藏布江的水電開發，也應遵循“流域、梯級、滾動、綜合”開發的“八字方針”。