2017年4月13日重慶市能源局收到對重慶某售電公司(以下簡稱“甲公司”)的實名舉報，反映該公司提交的售電公司準入材料存在從業人員不實等問題，經調查，該舉報屬實。4月28日，重慶市能源局下發處理意見，建議甲公司自通知印發之日起主動退出市場，尚未履行完成的購售電合同由國網重慶市電力公司提供保底供電，并按原合同約定條款執行。

該事件是全國首例售電公司退市的案例，筆者從重慶市能源局處理意見的三個方面出發，對改革過程中首次出現的指定履行“保底供電服務”進行政策法律剖析，以探究“保底供電服務”的性質、履行方式、內容等。

“強制退出”與“自愿退出”對是否提供保底供電服務產生影響。根據國家發改委、能源局頒布的《售電公司準入與退出管理辦法》規定，售電公司退市分為“強制退出”和“自愿退出”兩種方式。

其中，售電公司“強制退出”后，其所有已簽訂但尚未履行的購售電合同由地方政府主管部門征求合同購售電各方意愿，通過電力市場交易平臺轉讓給其他售電公司或交由電網企業保底供電，并處理好其他相關事宜。而“自愿退市”則是在申請退市之前應將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉讓，并處理好相關事宜。兩者在保底供電服務制度方面最明顯的不同是：“自愿退市”后續處理沒有交由電網企業保底供電。 

“保底供電服務”的性質是一種市場機制失靈或者存在缺陷時，保障市場化主體有電可用的救濟措施。“自愿退市”是市場正常運行時公司經營的一種選擇，而“強制退出”是由于符合《售電公司準入與退出管理辦法》規定的若干違法情形，這些違法情形就是市場機制發揮作用時存在的一些缺陷，比如售電企業隱瞞或者提供虛假材料。因為電的特殊性質，市場化改革的底線是不能讓參與市場的主體無電可用，即使售電公司強制退市，其用戶仍需要持續用電，故在中發9 號文及配套文件中設計了保底供電責任制度。

所以，保底供電服務是售電公司被“強制退出”后市場用戶的救濟方式之一，而不是主動申請“自愿退出”的后續處理方式。

結合此案例來看，重慶市能源局在處理意見中使用“建議”、“主動”等內容，看似是一種留有余地的“勸退”，但實際上對后續是否需要保底供電服務造成了混亂，售電公司最終以“自愿退出”形式申請，與其要求供電企業提供保底供電的處理意見發生矛盾。 

政府主管部門“指定”的應是為“用戶”提供保底供電，而非為“售電公司”的“未履行完畢的購售電合同”提供保底供電。

從對象上看，保底供電服務是對用戶的一種救濟，而不是對售電公司的救濟。根據中發9號文及相關配套文件的精神，保底供電是保障用戶有電可用，政府主管部門可以通過指定供電企業對用戶的連續不間斷的供電，而不是對售電公司尚未履行完成的合同進行繼續履行的“保底供電”。

從內容上看，根據改革文件，保底供電包含提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，而售電公司“未履行完畢的購售電合同”可能存在其他的增值服務，所以不是中發9號文中保底供電的內容等。

“未履行完成的購售電合同”轉讓、變更或終止應由合同法調整。“未履行完成的購售電合同”仍屬于有效合同，因售電主體退出市場的原因，合同目的已無法實現，屬于法定的合同解除情形，購電方可以行使法定的合同解除權，終止合同。售電方可以對合同的權利義務進行概括轉讓，該合同可繼續履行。 

指定供電企業提供保底供電前應使用市場方式救濟。

“強制退出”前仍存在市場方式救濟的可能，應優先發揮市場自我調節能力和配置資源的作用。根據《售電公司準入與退出管理辦法》的規定，“強制退出”并非認定符合退出情形就即時生效，還需經過一定的程序，那么正式實施“強制退出”之前，可發揮市場作用，征求購售電各方意愿，爭取由第三方售電公司接受未履行完畢的售電合同。

行政若取代市場，忽視市場主體的意思自治，直接指定供電企業提供保底供電，將出現購電方直接喪失市場交易電量的“電價利益”、售電方直接承擔“違約責任”賠償等后果，這些并非購售電各方主體所期待的結果。

保底供電是市場完全無法調節后的救濟方式，購售電合同沒能轉讓且售電公司按程序被“強制退出”，為保障用戶有電可用，采取行政干預的方式“指定”供電企業提供保底供電，啟動保底供電服務這項救濟措施。

供電企業提供保底供電服務應獲得合理補償。按照《關于推進售電側改革的實施意見》，履行保底供電服務的主體主要有兩類，即“電網企業”和“擁有配電網運營權的售電公司”。但兩類公司均運營配電網并開展售電業務，同一供電營業區內均只能有一家，均要承擔強制締約、普遍服務和保底供電義務，實質上都是《電力法》中規定的供電企業。因為制度安排需要，供電企業在市場機制失靈的情況下，必須接受政府指定提供保底供電，作為系統備用，組織電源供電，所以應獲得合理的補償。

綜上所述，保底供電由政府按照一定程序指定，供電企業具體實施，并依法獲得補償，但“未履行完畢的購售電合同”不能成為指定的保底供電。

案例中，重慶市能源局直接將“未履行完畢的購售電合同”交由國網重慶市電力公司提供保底供電的處理意見不符合電力體制改革文件精神和合同法相關規定。

供電服務有違法理

供電企業不是原購售電合同關系的權利義務相對人，沒有按該合同履行的依據。

供電企業沒有參與合同條款的協商，自然不需按合同條款履行。因為購售電合同是購電方與售電方之間意思表示一致達成的協議，此時國網重慶市電力公司并未參與雙方關于電價、服務方式、服務內容等合同重要條款的協商，也未就售電公司在終止經營或退出的情況下，概況受讓其債權債務進行約定，沒有理由按原合同購售電雙方約定條款履行合同。

根據合同法規定，因為要求“按原合同約定條款”履行是典型的債權請求權，當合同債務人不履行、延遲履行或者不全面履行合同時，債權人可以主張的權利，該請求權基于合同相對人之間，而國網重慶市電力公司顯然不是合同相對人。

“原合同約定條款”中的核心是“電價”，而保底供電是供電企業與購電方之間已形成新的供用電合同關系，應執行目錄電價。

因為電能的特性，必須連續供給，供電企業仍然持續供電，此部分供應的電能已不再是售電公司與購電方通過交易中心結算的電能，而屬于供電企業保底供電服務中供應的電能。此時供電企業與購電方雖未簽訂供用電合同，但根據合同法相關規定，一方實際履行，另一方接受的，已實際形成了供用電合同關系。供用電雙方都無權限改變電價，電價應按照國家規定的目錄電價收取。

保底供電服務對象不僅是特殊的某一用戶，保底供電服務作為一種救濟手段，是面對可能存在市場機制失靈時的市場化用戶，應有普遍適用性，對于這些用戶的保底供電電價不應差別對待，而應適用國家規定的目錄電價。

保底供電服務作為一種救濟措施，按照“按原合同約定執行”履行保底供電已經超出了“保底”和“救濟”的意義，將原本屬于購售電合同相對人間的合同風險，轉由供電企業來彌補，供電企業以“原合同”的電價、服務方式、服務內容履行顯然不合理，并且長此以往將無法承擔、不可持續。

給售電公司惡意串通和逃避責任留下漏洞。購電方為獲取更低電價，可以與售電公司提前溝通，約定較低的電價、較高的電能要求以及其他特殊供電服務內容，在售電公司“退市”后，由供電企業“按原合同約定執行”承擔保底供電顯然不合理。

綜上所述，供電企業履行保底供電服務時，供電企業與用戶間是供用電合同關系，與售電公司無關，供應的電能應執行國家目錄電價結算。

在保底供電服務中，供電企業不是原購售電合同關系的權利義務相對人，重慶市能源局指定供電企業直接履行原售電合同，在法理上缺乏支撐。

結束語

隨著電力體制改革的不斷推進，電力市場逐步放開，在市場化的背景下，保底供電服務將成為市場機制下的一種重要的救濟手段，但該措施的適用也應符合法律的基本原則和電改政策的基本理念，才能更好地實現保底供電，促進電力市場良好運行和健康發展。