我國電力價格不是依據(jù)成本定價，而是根據(jù)歷史水平、社會穩(wěn)定、居民承受力以及行政機(jī)制等因素決定，因此在電力行業(yè)內(nèi)不同類型用戶間存在嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼。

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，電力交叉補(bǔ)貼曾起到擴(kuò)大居民用電數(shù)量、增強(qiáng)弱勢群體的用電支付能力、促進(jìn)電力普遍服務(wù)的推進(jìn)與完成等積極作用，然而，隨著我國電力體制改革以及市場化的深入，電力交叉補(bǔ)貼的種種弊端逐漸顯露，并阻礙了改革成果的進(jìn)一步擴(kuò)大。為了深化電力體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長新動能，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，需要通過多種舉措，積極減少電力市場中存在的交叉補(bǔ)貼。

我國電力交叉補(bǔ)貼的現(xiàn)狀與國際比較

交叉補(bǔ)貼，即由價格結(jié)構(gòu)扭曲引致的某類用戶支付的能源價格高于(或低于)能源供應(yīng)成本，而由其他用戶分擔(dān)其成本的現(xiàn)象。交叉補(bǔ)貼的種類很多，包括規(guī)制部門內(nèi)部、規(guī)制部門之間、規(guī)制與非規(guī)制部門之間的交叉補(bǔ)貼。我國自改革開放以來，由于管理體制演進(jìn)以及尚未有效建立現(xiàn)代能源市場體系等原因，大部分能源產(chǎn)品的價格都是由政府制定，因此市場中的能源價格往往難以反映生產(chǎn)成本以及消費(fèi)者偏好，使得價格結(jié)構(gòu)被扭曲，形成了能源市場的交叉補(bǔ)貼，而電力作為最重要的能源之一，其市場中交叉補(bǔ)貼表現(xiàn)的尤為嚴(yán)重。由于電力市場的定價方式具有“逆 Ramsey”特征，使得我國長期存在用工商業(yè)的收益補(bǔ)貼居民用電虧損的情形，形成嚴(yán)重的規(guī)制部門內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼。交叉補(bǔ)貼不能反映真實成本、錯位價格產(chǎn)生過多廢氣排放，導(dǎo)致電力能源強(qiáng)度升高，會產(chǎn)生多重效率損失，亟需通過優(yōu)化電力價格機(jī)制減少工商業(yè)用電與居民用電之間的交叉補(bǔ)貼，最終形成反映電力商品屬性的合理電價，以實現(xiàn)公平、效率、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展等多重目標(biāo)。

工業(yè)用電與居民用電相比，電壓等級高、負(fù)荷率高、傳輸線損少、供電成本低，工業(yè)電價按市場規(guī)則應(yīng)低于居民電價。根據(jù)國際能源署(IEA)與 OECD(2005)的報告，OECD 國家平均居民電價與工業(yè)電價之比為 1.7：1，而我國居民與工商業(yè)電價之比則遠(yuǎn)小于 1;從我國與美國電價的對比中也可以發(fā)現(xiàn)，我國的工業(yè)電價比美國高31%，商業(yè)電價比美國高 19%，而居民電價卻比美國低50%，具有嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼問題。全世界主要國家中，只有印度、俄羅斯與中國等國家的居民電價低于工業(yè)電價。

當(dāng)前，印度政府正在采取措施減少交叉補(bǔ)貼的程度，從2007 到 2015 年間，農(nóng)業(yè)與居民用電的價格增加了138%，而同期工業(yè)用電價格僅增加 47%，并在實施過程中引入了累進(jìn)電價。另外，印度政府還于 2014 年通過了對 2003 年《電力法》的電費(fèi)修正案，其目的是在印度全境取消電力部門間的交叉補(bǔ)貼，并要求每個邦的電力監(jiān)管部門明確給出減少交叉補(bǔ)貼的時間表。俄羅斯也于2011 年制定了電力價格改革路線圖，進(jìn)行了較為激進(jìn)的電力價格改革，但在實際操作過程中遇到了較大障礙。在結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國政府規(guī)制部門也通過創(chuàng)新機(jī)制等多種形式推進(jìn)交叉補(bǔ)貼改革。

交叉補(bǔ)貼的有效評估與合理優(yōu)化已經(jīng)成為當(dāng)前我國積極減少交叉補(bǔ)貼降低工商業(yè)用能成能源尤其是電力體制改革以及進(jìn)一步創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長新動能的關(guān)鍵問題。中央一系列政策也凸顯了政府規(guī)制部門解決與妥善處理我國電價交叉補(bǔ)貼問題的決心：2015 年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定了降低工業(yè)企業(yè)用能成本以及推進(jìn)市場化改革的目標(biāo)，以便切實降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的方針，因此減少交叉補(bǔ)貼、降低工業(yè)企業(yè)電力價格成為降低工業(yè)用能的切實有效手段;2017 年政府工作報告提出的“三去一降一補(bǔ)”，核心內(nèi)容之一仍然是降低工商業(yè)電價;同年 7 月，國家發(fā)改委新聞發(fā)布會指出，我國價格市場化改革的下一步工作之一即為“妥善處理交叉補(bǔ)貼問題”，并確定了 1 萬億元的降成本任務(wù)和目標(biāo)，而其中電價預(yù)計貢獻(xiàn) 1000 億元;11 月，國家發(fā)改委最新頒布的《關(guān)于全面深化價格機(jī)制改革的意見》明確指出“研究逐步縮小電力交叉補(bǔ)貼，完善居民電價政策”;而 2018 年政府工作報告則進(jìn)一步明確提出“一般工商業(yè)電價平均降低10%”的目標(biāo)。

交叉補(bǔ)貼將會引致高額社會福利損失

福利凈損失，就是指市場因未處于最優(yōu)運(yùn)行狀態(tài)而引起的社會成本。交叉補(bǔ)貼本質(zhì)上是一種價格扭曲，將會引致社會福利凈損失的增加。世界各國政府都對交叉補(bǔ)貼額度的測度及其對經(jīng)濟(jì)扭曲的影響非常重視。交叉補(bǔ)貼的存在，宏觀上會不利于實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，產(chǎn)生資源利用的低效率，最終會對 GDP 的增長形成阻礙作用，進(jìn)而影響一國整體的貧困與不平等狀況;微觀上，由交叉補(bǔ)貼所形成的價格不符合市場競爭定價下的原則，不能給消費(fèi)者提供優(yōu)化消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)激勵，甚至?xí)a(chǎn)生一些與初始目標(biāo)相反的結(jié)果，包括給消費(fèi)者傳遞錯誤的價格信號，促使過度且低效率的消費(fèi)等。在我國，電力市場中的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象表現(xiàn)的十分突出，具體表現(xiàn)為高成本用戶享受低電價的過度消費(fèi)和資源浪費(fèi)，以及低成本用戶執(zhí)行高電價的生產(chǎn)規(guī)模抑制和生產(chǎn)不足等問題。電力市場存在的嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼破壞了公平負(fù)擔(dān)原則、造成了資源浪費(fèi)、影響中國經(jīng)濟(jì)增長中效率目標(biāo)的實現(xiàn)，造成了十分嚴(yán)重的社會福利凈損失。我們對 2006～2015 年我國 100 個典型城市工業(yè)與居民電力情況的測算，并用每單位交叉補(bǔ)貼所引致的社會福利凈損失的大小(即單位福利凈損失率)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)了我國電力市場現(xiàn)存交叉補(bǔ)貼引致嚴(yán)重社會福利損失的如下事實：

第一，工業(yè)用戶是導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼及單位福利凈損失率大幅增加的主要原因。在工業(yè)用戶與居民用戶相互影響的情況下，總的單位福利凈損失率上升了 21.53%。對結(jié)果的分解可發(fā)現(xiàn)，單位福利凈損失率的上升全部由工業(yè)用戶所引致，居民用戶甚至還抵消了少部分的單位福利凈損失率的上升。經(jīng)過進(jìn)一步的分析，發(fā)現(xiàn)原因在于居民用戶福利凈損失的形成主要受到居民電價的影響，受工業(yè)電價的影響較小;而工業(yè)用戶的福利凈損失則受工業(yè)電價的影響較小，受居民電價的影響較大，所以最終表現(xiàn)為我國當(dāng)前電力行業(yè)價格扭曲的福利凈損失仍然是由工業(yè)用戶導(dǎo)致的。

第二，交叉補(bǔ)貼額與福利凈損失額巨大袁并且顯著影響了居民生活。基于對全國的數(shù)據(jù)推算顯示，僅在電力行業(yè)中工業(yè)與居民間的交叉補(bǔ)貼額，其下限值每年就接近950 億元，同時由于價格扭曲引致的福利凈損失高達(dá) 340億元，其中居民用戶中福利凈損失金額達(dá)到 100 億元。如果納入電價更高的商業(yè)用戶、電價更低的農(nóng)業(yè)用戶，以及再考慮包括工業(yè)、居民與農(nóng)業(yè)用水，工業(yè)與民用天然氣，不同電壓等級間用電等其他公共事業(yè)領(lǐng)域存在的交叉補(bǔ)貼，交叉補(bǔ)貼及其引致的福利凈損失額規(guī)模更大。通過分析交叉補(bǔ)貼與福利凈損失對工業(yè)發(fā)展與居民生活的影響可以發(fā)現(xiàn)，交叉補(bǔ)貼對居民生活的影響程度高于工業(yè)，電力交叉補(bǔ)貼所得額占居民工資總額的 1.59%，因此，短時間內(nèi)通過大幅度提高居民用電價格以降低社會福利凈損失的方式較難執(zhí)行，而相比較來說，通過逐步降低工業(yè)用電價格，減少交叉補(bǔ)貼以降低福利凈損失的路徑具有更強(qiáng)的可操作性。

第三，在時空兩個維度袁電力行業(yè)單位福利凈損失率均呈現(xiàn)出上升的不良態(tài)勢。時間趨勢上，10 年間，我國居民用電價格上漲幅度遠(yuǎn)小于工業(yè)，而居民用電量增速高于工業(yè)。所以我國電力行業(yè)的單位福利凈損失率也隨之呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。尤其在 2008、2009 年出現(xiàn)大幅上漲，可能是由于 2008 年的 4 萬億元政府投資引致了基礎(chǔ)設(shè)施和能源行業(yè)的大建設(shè)，導(dǎo)致電力行業(yè)價格進(jìn)一步背離市場定價。空間分布上，10 年平均來看，西部的單位福利凈損失率最高，東部其次，中部最低，電力生產(chǎn)與消費(fèi)的兩頭均具有較高的單位福利凈損失率。從增長速度看，西部最快，中部其次，而市場化程度最高的東部最低。2008、2009 年西部與中部的單位福利凈損失率有較大上漲幅度。三大區(qū)域各省份的變化情況，10 年間，東北地區(qū)的單位福利凈損失率一直較高，而市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)單位福利凈損失率的排位在下降。中部地區(qū)的單位福利凈損失率排位較低，而西南地區(qū)的云、貴、川省份的單位福利凈損失率排位也在上升。

積極減少交叉補(bǔ)貼，降低工商業(yè)電價

基于前述理論與數(shù)據(jù)分析，我們提出通過積極減少交叉補(bǔ)貼，最終實現(xiàn)平均降低工商業(yè)電價 10%目標(biāo)的政策建議。

第一，明確改革階段目標(biāo)袁以價格改革和降低交叉補(bǔ)貼為推手促進(jìn)電力體制改革。政府應(yīng)加快完善交易規(guī)則，推進(jìn)市場化交易，積極關(guān)注電力市場交易主體的競標(biāo)行為，有效發(fā)揮監(jiān)管在降低用能成本中的作用，逐步降低交叉補(bǔ)貼及其引致的社會成本。在輸配電價改革逐步到位的情況下，電價交叉補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼程度清晰，將交叉補(bǔ)貼“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”的政策變得切實可行。要密切監(jiān)控分析電力交易市場中各主體的行為特征，包括對多期量價指標(biāo)的動態(tài)分析、雙邊交易中壟斷勢力的測度、合謀行為的識

別防范、監(jiān)管政策的有效周期估算等，并把這些分析結(jié)果在電力交易規(guī)制機(jī)制設(shè)計與行為監(jiān)管中給予充分體現(xiàn)。除了監(jiān)管，政府還應(yīng)該明確電力市場改革的最終目標(biāo)，并結(jié)合現(xiàn)實情況，積極參與到電力市場中各種經(jīng)濟(jì)參數(shù)的修改與制定中來。政府應(yīng)謹(jǐn)慎確定電力交易規(guī)則中的經(jīng)濟(jì)參數(shù)，統(tǒng)籌降低工業(yè)用能成本的目標(biāo)，兼顧降低工業(yè)用能成本的時效性與長效性。利用市場交易的基本原則，有效疏導(dǎo)因上游價格波動而產(chǎn)生的電價波動，理順成本和價格傳導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)激勵相容的電價及電力市場交易規(guī)則設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電源投資與電網(wǎng)投資規(guī)劃，減少電價的政策性負(fù)擔(dān)。同時防止惡性價格競爭，讓電力企業(yè)能夠獲得合理利潤，既要實現(xiàn)用能價格的下降，又要保證電力行業(yè)的平衡發(fā)展。

第二，對工商業(yè)電力用戶實施差異性定價袁并通過野分步走冶的工商業(yè)電價調(diào)整策略袁逐步減少交叉補(bǔ)貼遙 一方面，不同工業(yè)企業(yè)能效、能耗參差不齊，大量能耗高或能效低的企業(yè)提高了工業(yè)平均的用能成本與價格，并進(jìn)一步引致了工商業(yè)用電與居民用電之間較大的交叉補(bǔ)貼。因此，為降低工業(yè)電力用戶的平均用能成本，從總體上降低工業(yè)用戶的平均電價，我國應(yīng)在工業(yè)企業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┎町惗▋r，包括對高耗能、低能效行業(yè)實施差別定價，以及懲罰性定價和階梯定價等措施來有效降低工業(yè)用戶總體單價。另一方面，基于我們對有效交叉補(bǔ)貼的識別，一步調(diào)整到位時工業(yè)或居民電價的調(diào)整幅度高達(dá) 6%~8.8%，政府的可實施性和用戶的可接受性均較低，因此采用“分步走”的方式，逐步調(diào)整工業(yè)價格水平。“分步走”策略，即：將總體目標(biāo)劃分成每一年的目標(biāo)，根據(jù)當(dāng)年的現(xiàn)實情況制定相應(yīng)的定價策略，以逐步降低工業(yè)電價。如國家發(fā)改委在 2017年 10 月公布的數(shù)據(jù)顯示，2016 年的工業(yè)電價與 2015 年相比降低了 0.011 元，為保證單位福利凈損失率降到一定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該繼續(xù)采取工業(yè)電價的降價策略，以實現(xiàn)平均降低工商業(yè)電價 10%的目標(biāo)。

第三，對居民用電實施混合定價袁抑制過度用電袁緩解交叉補(bǔ)貼壓力。減少工業(yè)電力用戶與居民電力用戶之間的交叉補(bǔ)貼，除了對工業(yè)用戶進(jìn)行分步降價的策略，還需要從總體上對居民用戶實施分步提價的策略。若直接對我國三個階梯電力用戶統(tǒng)一提高電價，可能會遇到較大阻力，因此可通過混合定價的方式，準(zhǔn)確識別居民的用電量，緩解因居民電價過低引致的用電量過高、工業(yè)用電與居民用電之間存在巨大的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象。具體來說，由于居民電價過低，導(dǎo)致居民出現(xiàn)不同程度的過度用電傾向，用電越多，交叉補(bǔ)貼越大。因此，為進(jìn)一步減小交叉補(bǔ)貼，政府可通過多種定價相結(jié)合的方式，對居民用電需求進(jìn)行更精確的識別，抑制居民過度用電現(xiàn)象。現(xiàn)階段各省所執(zhí)行的三級遞增階梯電價，能夠?qū)用竦倪^度用電起到抑制作用，但為更進(jìn)一步抑制居民過度用電的行為，各省政府可以結(jié)合自身實際情況，將三級遞增階梯電價與其他定價方式相結(jié)合，如階梯電價與分季節(jié)定價、峰谷定價等方式相結(jié)合，在保障基本用電需求的前提下，抑制居民的過度用電需求。

第四，進(jìn)一步優(yōu)化階梯定價機(jī)制的各種參數(shù)袁推動交叉補(bǔ)貼內(nèi)部消化。由于混合定價、統(tǒng)一規(guī)制的定價方式涉及到普通居民尤其是低收入階層居民的生活問題，價格調(diào)整更為敏感，因此可通過調(diào)整階梯定價內(nèi)的各種參數(shù)，進(jìn)一步對階梯內(nèi)不同的電力用戶采取不同的價格調(diào)整策略，以在居民側(cè)內(nèi)部消化交叉補(bǔ)貼。通過對階梯數(shù)、各階梯電量以及各階梯電價這三個重要參數(shù)的調(diào)整，使價格機(jī)制更加明確，從而通過價格機(jī)制的再設(shè)計，對具有不同用電行為特征的居民用戶實施不同程度的規(guī)制，以在保障所有居民正常用電需求的前提下，通過更高的價格收取機(jī)制，對過度用電需求極高的部分電力用戶實施更為嚴(yán)格的規(guī)制，將部分高階梯電力用戶轉(zhuǎn)移至較低階梯上，減少其過度用電、浪費(fèi)用電的行為，從而在總體上減少居民用戶的過度用電行為，從內(nèi)部減少交叉補(bǔ)貼。同時，隨著我國居民碳排放意識的加強(qiáng)，2018 年 1 月全國碳排放權(quán)交易市場(發(fā)電行業(yè))正式開始建設(shè)，借鑒國外實踐，踐行習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念，將個人碳交易理念與階梯定價相結(jié)合，可以理順定價機(jī)制，促進(jìn)交叉補(bǔ)貼的減少。