引言★

目前，國內有的行政機關往往用停電為手段以達到行政處罰強制執行之目的，而且由于效果立竿見影，被有的行政機關屢試不爽。以浙江省象山縣供電公司為例，國土資源、安全生產、工商行政、環境保護等部門的聯合執法配合停電函件屢見不鮮，主要內容就是對執法部門確定下的違反國家法律、法規、規章的違法企業終止或中止供電。然而，也因此使供電企業長期背負著違法行為直接責任人的風險，以供電企業為被告的違法停電訴訟也曾發生過。本文通過一起行政執法配合停電事件為例，直觀而清楚地提出應對措施，使今后各供電企業在此類事件上可直接應用、有理可據，有策可對，最大程度地降低涉法風險，確保企業合法利益不受牽連。

01行政處罰的概念及種類

行政處罰是指具有行政處罰權的行政主體為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權益，依法對行政相對人違反行政法律法規而尚未構成犯罪的行政行為所實施的法律制裁。如環保局對于環境污染企業開出的停業整頓或罰款等行政處罰書，行政處罰主體一般為政府各部門。目前，在電力體制改革后，供電企業其實已成為企業性質的單位，其擁有的可以進行“終(中)止供電”行政處罰的根據也是有限的。

根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政處罰的機關、種類、范圍、程序等都必須是法定的。行政處罰法第八條規定，行政處罰的具體種類限于6種，即：

(1)警告;

(2)罰款;

(3)沒收違法所得、沒收違法財物;

(4)責令停產停業;

(5)暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執照;

(6)行政拘留。

該法第十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。”

在目前的現行法律、行政法規、地方性法規、規章制度下，“停電”尚不能作為法定的行政處罰種類。因此，在目前法律框架下，除了明文規定“危害供電、用電安全或擾亂供電、用電秩序”的違法行為以外，電力管理部門無權對任何行政相關人作出“停電”的措施。

02行政強制措施及執行的概念及實施主體

行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。為實現行政強制措施的落實，必要的情況下，行政機關需進行行政強制執行，即行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。行政強制措施的種類包括：

(1)限制公民人身自由;

(2)查封場所、設施或者財物;

(3)扣押財物;

(4)凍結存款、匯款;

(5)其他行政強制措施。

根據《行政強制法》，行政強制措施執行的主體依法應當是行政機關本身和人民法院(由行政機關申請)。因此，供電企業不應當以行政強制措施的執行主體身份出現。

03終(中)止供電的法定條件

供電企業終(中)止供電必須有法律的明確規定或者司法領域的合同約定。

公法領域

目前，直接涉及電力企業的法律、法規、規章有《電力法》、《電力供應與使用條例》、《供用電監督管理辦法》、《供電營業區劃分及管理辦法》、《用電檢查管理辦法》、《居民用戶家用電器損害處理辦法》、《供電營業規則》等。

《電力法》對終止供電有明確的規定，即第二十九條：“因供電設施檢修，依法限電或用戶違法用電”等;第六十五條：“對危害供電、用電安全、擾亂供電、用電秩序的，由電力部門責令改正，給予警告;情節嚴重或拒絕改正的，可以中止供電。”而在《電力供應與使用條例》中，對違法用電進一步的明確，即第三十條和第二十一條的規定，這兩條規定主要的出發點是對用戶有違反電力法律法規的行為進行處罰，包括竊電、擅自引入引出電源等。同樣，《供電營業規則》第六十六條中對中止供電的行為也有明確的規定，但同樣是對涉及違反電力相關法律法規的懲處。

縱觀這個電力法律法規體系對于實施停電的行為的有關法定條件，沒有一條是僅僅因為政府認定用戶是違法企業而可以終(中)止供電的;在公法領域，“法無規定即禁止”，因此法律法規是禁止供電企業單獨依據政府部門配合停電的指令而給用戶終(中)止供電的，而是要求供電企業不得隨意停電，不但不能隨意停電，還必須在保證電能質量的前提下，持續可靠地向用戶供電。

私法領域

截至目前，電力行業在使用的供用電合同均未與用戶約定，供電方可以根據政府指令而終(中)止供電，并不承擔責任。但是，在電力企業推動下，在法治前進的道路上，我們也看到了曙光。由國家電力監管委員會和國家工商行政管理總局共同起草的《高/低供用電合同》示范文本，其中第十六條：在發供電系統正常情況下，供電企業應連續向用電人供應電力，但是，有下列情形之一的，可中止供電：其中第10款供電人執行政府有權行政機關依法做出的停電指令。目前，該示范文本尚在征求意見中，相信很快將付諸實施。因此，下一步，什么部門做出的什么樣的停電指令才能保證符合“政府有權行政機關做出的停電指令”這個約定的實質內涵是個關鍵點。

04

在供電企業配合關停過程中，當地政府機關基本上是以行政聯合執法函件形式通知供電企業，要求予以協助中止供電，并提供了縣級人民政府的有關聯合執法的規定。

如案例：A縣某水產品加工廠地處A縣地界，但因受A縣供電條件制約，由B縣供電。該水產品加工廠因魚粉加工導致周邊地區環境空氣污染嚴重，尤其是與其毗鄰的B縣某鎮，為此，B縣某鎮政府、環保局均多次書面發函至B縣供電公司要求配合執法給予停電處理。A縣環保局作出行政處罰決定書，處罰措施為：停業整頓和罰款。B縣人民政府辦公室文件承辦單批示要求B縣供電公司配合停電;B縣某鎮政府、環保局根據B縣人民政府有關聯合執法停電的規范性文件、A縣環保局的行政處罰書以及B縣人民政府辦公室的批示單要求B縣供電公司配合。

根據以上書面資料和程序，B縣供電公司是否就可以實施終(中)止供電?

個人認為，上述程序仍有瑕疵，不足以最大限度保護供電企業自身利益，具體地說，分別存在以下幾個法律風險：

第一，僅以A縣環保部門的行政處罰書為依據，要求聯合執法配合停電，不完全符合“政府有權行政機關做出的停電指令”的內涵。政府有權行政機關應當為所在地縣級及以上人民政府，個人認為其他地區政府部門及所在地政府有關機關部門的指令尚不能單獨作為停電依據，因為跨地區與平級之間均不存在上下級管理關系，也即不存在指令一說。因此，關于跨地區停電，提供電力的供電方應當以其所在地人民政府的指令為依據而實施。

第二，僅以B縣人民政府辦公室名義發出指令，不完全符合“政府有權行政機關做出的停電指令”。因為政府辦公室僅為人民政府的一個部門，不能完全代表縣政府意志。

第三，根據我國法律效力等級，縣級政府的規范性文件未必是政府規章。即使是，其法律效力也是最低的，而且不得與上位法(如法律、行政性法規、地方性法規)等沖突，否則無效。因此，在法律法規沒有明確規定的情況下，行政執法配合停電依然存在風險。

05 風險防控措施

配合停電措施應遵守的法律規范

《電力法》第一章總則規定，縣級以上地方人民政府經濟綜合主管部門是本行政區域內的電力管理部門;第九章法律責任中規定，制止各類涉電違法行為甚至中止供電的法律主體是縣級以上人民政府(電力管理部門)。

為規范配合政府部門停電措施，浙江省電力公司印發了客戶停限電管理辦法(浙電營[2011]1230號一文件)。辦法中明確:供電企業接到司法部門或縣級及以上人民政府行政管理部門書面文件要求對淘汰企業、關停企業或者環境違法企業等實施停限電措施后，在政府相關部門執法人員現場主持下，對相關用戶實施停限電，供電企業不得自行對用戶采取停限電措施。

應對措施

以停電作為行政處罰措施本身是違法的，停電措施僅為電力管理部門執行相關法律意志和行政執法的輔助手段。但若合同有約定在先，又必須履行某些社會責任的情況下，供電企業務必履行以下程序：

第一，依據的提供。違法行為發生地政府有權行政機關的行政處罰決定書及相關確定企業違法的文書;供電方所在地人民政府的正式文件決定或授權委托書作為實施配合停電的政府指令。

第二，配合程序。不得單獨進行終(中)止供電操作，在執行停電時，應事先向用戶出示所在地人民政府的正式文件決定或者停電授權委托書，明確供電企業執行的是一種政府意愿，代表的是一種政府行為。如果遭到用戶強力阻擾，則應該停止執行，及時向授權部門反饋，等待下一步指示。

文章來源 I《大眾用電》2016年第8期