能源監管體制改革需解決的四大問題

文華維E-mail: wenhw@csg.cn

即將步入全國兩會時間，能源業界呼吁能源監管體制改革的聲音日漸興起。每隔5年，能源監管體制幾乎都會迎來一輪改革。

現行能源監管體制大體源于2008年，調整于2013年。這一體制能否指導和推進當前及未來一段時間能源行業的發展，其中需梳理的焦點問題并不少。

焦點之一，是否有必要成立高級別集中統一管理能源行業的管理機構。這是數十年來都爭議不斷的話題。

從2003年設立司局級能源局起，兩次調整能源管理機構，已從分散走向相對集中。2013年成立的國家能源局已是最重要的能源管理機構，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。

2008年組建能源局之初，國家能源局通過整合國家發改委內部的審批權限，獲得了能源項目投資的部分審批權。2013年的三定方案則獲得能源領域部分價格管理權限。

能源行業另外的重要管理權力歸屬國家發改委，重大能源項目和能源產品價格均由其統一管理，相關的司局包括經濟運行局、基礎產業司、價格司等。

能源領域其他職能繼續分散于其他若干部門，如國土資源部、國家安監總局、環保部、國資委等。

部分學者的現點是，隨著能源領域市場化進程深入，不同部門之間此前達成的權力運行的動態平衡可能將會被打破。各個部門之間、中央與地方政府之間在監管目標、利益及步調上不一致，進而導致部門間的綜合協調能力不強。

一個值得留意的變化是，浙江和湖北先后將電力能源的管理權限集中于省級能源局。2016年5月，湖北省經信委原電力處劃入湖北省發改委能源局“電力調度處”。

2017年6月，浙江省調整了省級能源管理職責，將原由省經信委承擔的煤電油運要素保障、節能“雙控”、新能源應用和電力監管相關職責整體劃入浙江省能源局，將浙江省經信委下屬事業單位省能源監察總隊成建制劃歸省能源局。

出于統一管理職責的考慮，部分學者正在建議將國家能源局升格為國家能源部，同時賦予其完整的能源規劃、投資等管理職權。支撐這一觀點的一大依據是，能源管理從分散走向集中是國際通行做法。世界上主要的大國都建立了國家高級別的能源集中管理模式。

部分人士則對此充滿疑慮，其追問的是，成立高級別的能源集中管理機構要解決什么問題，能解決什么問題，又會產生何種新問題。

討論何種管理模式自然要帶出另一個問題，即能源主管部門與宏觀管理部門之間是何種關系，此為焦點之二。

在國家能源局都分官員看來，國家能源局與國家發改委當前的關系尷尬，“國家能源局作為委管局，在職責劃分、組織實施方面仍面臨諸多掣肘，有的時候感到心有余而力不足。”

國家能源局歷經數任局長，其與發改委的關系時而親密，時而游離，幾番反復。在推進電力改革過程中，兩者分歧達到新高，博弈幾乎走向半公開。

一個綜合宏觀經濟管理部與一個專業部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時有分歧。上述官員說，協調成本很高，推進很艱難。能源局在很多事情上有責無權，比如推進電力改革中涉及部門多、司局多，協調成本高。

依據國家對部委代管的國家局的規定，國家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國務院報文，如有需要，需要經過管理其的國家發改委領導同意后，由國家發改委向國務院報文。

據一位知情人士說，在制定體制改革方案過程中，這一問題集中爆發，國家局作為委管局在擬定方案過程中，需要和宏觀部門的意見達成妥協，但方案一旦提交國務院后，國家局在常務會議上有一席之位，在會上再就此前的妥協發表新的意見。也因為這一安排，方案有所反復。

目前這種相處模式會不會改變的關鍵在于，當前是否還需要一個宏觀經濟管理部。

一位經歷數次能源管理體制變革的退休官員說，中國需要一個宏觀經濟管理部委，過去有時候是經委，有時候是計委，上面有問題的時候需要倚重這個部門拿出初步意見，一旦把能源這一基礎行業的投資權和價格權拿走，這一經濟管理部門很多事情都不好協調。然而，倘若沒有管住投資和價格，成立能源部就沒有意義。

往外走還是往里收，現在是不是到了取舍的時候?

焦點之三，政監合一要不要繼續維持。當前政監合一的模式是否需順應能源行業市場化?

國家電監會與國家能源局合并之初，有聲音認為這是中國能源市場化改革的倒退。也有觀點認為，這一合并至少打通了“政”與“監”之間的隔閡和壁壘，減少令出多門、多頭監管等內耗現象，形成監管合力，保障了監管的權威。，

是進步還是退步，難以定論。但合并形成的“政監合一”并沒有產生期望的1+1>2效應。

目前存在的一大弊端在于，電力監管機構并入委管局，沒有部門規章的制定權之后，相關法規必須經由國家發改委審議通過并直接發布。監管機構失去了市場運行秩序指導意見的獨立的發布權限。

一位官員介絡說，用于規范電力市場及運行秩序的部門規章或法規未能如愿及時出臺。“不同部門有不同考量，即便是能源局內部，不同司局也有不同的觀點。行政管理和監管是不同的想法，很正常。”

電力行業和天然氣行業市場化改革先后取得進展后，政府行政力量在定價和分配運行中逐漸退出，監管能力建設能否跟上將是保證行業健康發展以及改革繼續推進的關鍵配套。電力行業巾的發電價格壟斷已頻頻敲響警鐘。

對于能源領域市場化加速，而監管卻弱化的現狀，相關報告認為需要建立新的高級別綜合性監管機構，比如國家能源監管委員會。

對監管模式的討論中存在的一大分歧是央地于能源監管中如何分權。這引出的問題是監管派出機構的去留。此為焦點之四。

與中央層面政監合一不同，在省級政府層面，能源行業保持著政臨分離的狀態，由地方政府能源管理部門負責能源行業管理，國家能源局派出機構負責能源監管。由于能源局派出機構的三定方案并未對能源局派出機構與地方政府能源管理部門的職能邊界進行明確界定，導致實際工作中職責不清、多頭監管等問題。

另一大問題是，由于互不隸屬，缺乏相關依據，地方能源管理部門與監管派出機構遠未能做到常態化的工作溝通與信息共享，反而常常互相掣肘，不相來往。

一方面，能源監管派出機構對地方政府的能源規劃、政策、項目建設等信息沒有共享渠道，使能源監管與地方經濟發展的融合不深，影響監管成效的正常發揮另一方面，能源監管派出機構在監管中發現問題未能與地方能源管理部門溝通協作解決問題。

部分地方的能源管理部門內設處室專司能源監管。地方往往推崇“誰審批、誰負責、誰監管”，強調審批權與監管權應該合一。湖北省能源局內設能源監管處，其職能界定與國家能源局華中監管局基本一致。

這一問題要解決的關鍵是中央與地方的事權需合理劃分。有官員和學者則認為此階段無需在國家層面設立正部級的監管機構。理由是，依靠來自北京或者派出機構在各省的省級市場進行監管，難度不小，現有的監管派出機構的尷尬處境應該避免再現。

持這一觀點的學者建議，清晰劃分央地之間的監管權限，在省為實體的現實之下，可在省層面配置適當的監管能力，省級派出機構可轉隸地方，國家在全國或區域層面配套督察能力。

這會是好的模式嗎?