經(jīng)過(guò)近十年的研究論證，2018年3月，我國(guó)《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)終于掛網(wǎng)正式征求意見。從國(guó)際可再生能源政策制度設(shè)計(jì)來(lái)看，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼制度和可再生能源配額制是兩類不同的激勵(lì)政策體系，一般不混用，這也是我國(guó)配額制政策在學(xué)界存在爭(zhēng)議遲遲難以出臺(tái)的重要原因，這也就決定了我國(guó)的配額制政策設(shè)計(jì)與國(guó)外的配額制有很大差別。應(yīng)該說(shuō)，這一稿《可再生能源電力配額及考核辦法》經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，既著眼當(dāng)前我國(guó)可再生發(fā)展中面臨的主要問題，又考慮了電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程中對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，有望在可再生能源進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展階段、電力市場(chǎng)化改革推進(jìn)過(guò)程中，為解決我國(guó)可再生能源消納問題發(fā)揮重要作用，也將在我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的過(guò)渡期清潔能源產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整開展積極探索。

一、我國(guó)可再生能源配額制研究歷程及出臺(tái)的背景

我國(guó)政府層面組織可再生能源電力配額制的研究可以追溯到2010年，為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出的“實(shí)施新能源配額制，落實(shí)新能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”。國(guó)家能源局組織業(yè)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和高校開展研究，并多次邀請(qǐng)國(guó)外知名專家開展研討，于2011年9月，完成《可再生能源電力配額制管理辦法》初稿;2012年12月26日，國(guó)家能源局綜合司第一次下發(fā)《可再生能源電力配額管理辦法》征求意見通知;2015年2月14日，國(guó)家能源局綜合司再次下發(fā)關(guān)于征求《可再生能源電力配額管理辦法》及配額指標(biāo)意見的函，但由于配額制政策與當(dāng)下電力市場(chǎng)化改革的理念相悖、配額制政策與現(xiàn)行的電價(jià)補(bǔ)貼政策的關(guān)系很難解釋以及涉及的利益主體繁雜，配額制政策未能最終出臺(tái)。作為可再生能源配額制政策的過(guò)渡政策，2016年，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“目標(biāo)引導(dǎo)制度”)，提出2020年各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域全社會(huì)用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)，但該指導(dǎo)意見未將非水電可再生能源電力比重目標(biāo)作為強(qiáng)制性約束性指標(biāo)，也沒有明確承擔(dān)責(zé)任主體、考核機(jī)制等。

2016年以來(lái)，隨著我國(guó)新能源發(fā)展進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展的新階段，新能源裝機(jī)規(guī)模不斷擴(kuò)大，“三棄”(指棄水、棄風(fēng)、棄光)突出。一方面，截至2017年底，我國(guó)已成為全球可再生能源裝機(jī)和發(fā)電量的第一大國(guó)，可再生能源裝機(jī)容量達(dá)到6.5億千瓦，占全國(guó)總裝機(jī)的37.8%;可再生能源發(fā)電量1.70萬(wàn)億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的26.4%。另一方面，盡管可再生能源在裝機(jī)和電量“雙增”的情況下實(shí)現(xiàn)了棄電量和棄電率的雙降，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象依然嚴(yán)重，2017年全國(guó)棄水、棄風(fēng)、棄光電量分別達(dá)到515億千瓦時(shí)、419億千瓦時(shí)和73億千瓦時(shí)，可再生能源棄電總量超過(guò)1000億千瓦時(shí)。可再生能源的消納問題引起了中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次批示，可再生能源的消納問題被提升到戰(zhàn)略高度，可再生能源配額制政策的出臺(tái)再次被納入日程。

因此，本次可再生能源配額制政策的設(shè)計(jì)，主要是著眼于解決可再生能消納問題。一方面，通過(guò)配額制政策，提高可再生能源本地消納水平;另一方面，借助強(qiáng)制配額指標(biāo)，打破省間壁壘，促進(jìn)可再生能源跨省區(qū)交易，實(shí)現(xiàn)可再生能源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

二、我國(guó)可再生配額制政策要點(diǎn)

關(guān)于配額的內(nèi)涵。可再生能源電力配額包括“總量配額”和“非水電配額”兩級(jí)可再生能源電力配額。“總量配額”計(jì)入常規(guī)水電和非水電可再生能源電力消費(fèi)量，而“非水電配額”僅計(jì)入海上風(fēng)電、陸上風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電、太陽(yáng)能光熱發(fā)電、城市固體垃圾發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、海洋能發(fā)電等不含水電的可再生能源電力消費(fèi)量。將水電也納入可再生能源電力配額，也是本次政策設(shè)計(jì)與過(guò)去的重要差別。

關(guān)于配額指標(biāo)。可再生能源配額是指對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域全社會(huì)用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費(fèi)比重指標(biāo)。配額指標(biāo)由國(guó)務(wù)院能源主管部門根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)可再生能源資源、國(guó)家能源規(guī)劃、跨省跨區(qū)輸電通道建設(shè)運(yùn)行條件等因素按年度、按省級(jí)行政區(qū)域制定。計(jì)算方法為本地可再生能源消納量(消納量=本地發(fā)電量-外送電量+受入電量)除以本地全社會(huì)用電量。

關(guān)于配額承擔(dān)主體。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，配額承擔(dān)的主體主要在消費(fèi)側(cè)，通常為售電公司。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)售電市場(chǎng)的主體，我國(guó)的可再生能源配額承擔(dān)主體包括省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶等。發(fā)電企業(yè)不再作為配額承擔(dān)主體也是本次政策設(shè)計(jì)與過(guò)去的重要差別。

關(guān)于配額的實(shí)施。各省級(jí)人民政府制定保障完成本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額指標(biāo)的政策和措施;各省級(jí)電網(wǎng)公司制定經(jīng)營(yíng)區(qū)域完成配額的實(shí)施方案;各類發(fā)電企業(yè)應(yīng)積極開展可再生能源電力建設(shè)和生產(chǎn)，有義務(wù)配合電力調(diào)度機(jī)構(gòu)保障可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。

關(guān)于配額政策運(yùn)作機(jī)制。通過(guò)實(shí)施可再生能源電力證書制度監(jiān)測(cè)考核可再生能源電力配額指標(biāo)完成情況。證書也分為水電證書和非水電證書，水電證書僅用于總量配額考核，水電證書隨水電交易自動(dòng)轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方;非水電證書可用于非水配額考核和總量配額考核，在購(gòu)電方按照購(gòu)電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購(gòu)電費(fèi)用后轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方。國(guó)家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)證書核發(fā)，電力交易中心組織開展證書交易，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)證書的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移進(jìn)行核算。各市場(chǎng)主體可通過(guò)與其他市場(chǎng)主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行證書交易完成配額指標(biāo)，證書價(jià)格由市場(chǎng)交易形成;未完成配額的市場(chǎng)主體通過(guò)向電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買替代證書完成配額，水電和非水電替代證書價(jià)格由各省級(jí)電網(wǎng)公司提出定價(jià)方案。

關(guān)于未達(dá)標(biāo)省區(qū)和企業(yè)的懲罰措施。對(duì)于未達(dá)到配額指標(biāo)的省區(qū)，暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)規(guī)模、取消該區(qū)域申請(qǐng)示范項(xiàng)目資格、取消該區(qū)域能源類示范稱號(hào)等、限批其新增高載能工業(yè)項(xiàng)目。對(duì)于未完成配額指標(biāo)的市場(chǎng)主體，核減其下一年度市場(chǎng)交易電量，或取消其參與下一年度電力市場(chǎng)交易的資格。對(duì)拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄。

三、我國(guó)配額制政策與國(guó)外配額制政策的區(qū)別

國(guó)外配額制是一種通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的可再生能源發(fā)展政策，是一個(gè)國(guó)家(或地區(qū))用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電量在電力生產(chǎn)總量或消費(fèi)總量中所占的份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的一項(xiàng)政策，是一項(xiàng)支持可再生能源發(fā)展的重要政策工具，實(shí)質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制以最低的成本引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)和利用可再生能源，其作用與可再生能源固定電價(jià)政策類似，配額制政策一般不與電價(jià)補(bǔ)貼政策混用。截至2017年底，全球至少有100個(gè)國(guó)家或聯(lián)邦州(省)實(shí)施了配額制。與國(guó)外配額制政策相比，我國(guó)可再生能源配額制政策有許多不同之處。

一是實(shí)施配額制政策的目標(biāo)不同。國(guó)外引入可再生能源配額制的時(shí)間較早，美國(guó)加州2002年開始實(shí)施可再生能源配額制;英國(guó)2002年實(shí)施《可再生能源義務(wù)法令》，標(biāo)志著可再生能源配額制政策正式實(shí)施;澳大利亞在2000年實(shí)施《可再生能源法案》，規(guī)定了強(qiáng)制可再生能源發(fā)展目標(biāo)。國(guó)外引入配額制政策主要是為了推動(dòng)可再生能源的開發(fā)。2006年以來(lái)，我國(guó)通過(guò)不斷完善電價(jià)補(bǔ)貼政策，極大促進(jìn)了可再生的開發(fā)，當(dāng)前面臨的主要問題是部分地區(qū)可再生能源消納困難、棄水棄風(fēng)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重的問題。現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)施配額制政策，重在解決可再生能源消納問題。

二是配額制的運(yùn)作機(jī)制有所不同。國(guó)外配額制設(shè)計(jì)主要解決可再生能源高開發(fā)成本問題，其運(yùn)作機(jī)制是可再生能源發(fā)電商通過(guò)出售證書可以獲得一定補(bǔ)償，證書價(jià)格由市場(chǎng)形成或采取固定價(jià)格。國(guó)外可再生能源配額制實(shí)際實(shí)現(xiàn)了“價(jià)補(bǔ)分離”，可再生能源發(fā)電商可直接參與電力市場(chǎng)，電價(jià)由市場(chǎng)確定，通過(guò)出售獲得補(bǔ)貼。在我國(guó)已實(shí)施可再生能源固定電價(jià)政策的背景下，可再生能源配額制的設(shè)計(jì)主要是為了解決可再生能源消納問題，可再生配額制電力證書僅是作為配額承擔(dān)主體完成配額指標(biāo)完成的計(jì)量憑證，原則上隨著可再生能源電力的交易以零電價(jià)轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方，此外我國(guó)配額制政策設(shè)計(jì)還創(chuàng)新性提出了替代證書的概念。

三是配額制實(shí)施的市場(chǎng)環(huán)境不同。國(guó)外配額制政策建立在成熟的電力市場(chǎng)基礎(chǔ)上，配額制政策的實(shí)施促使可再生能源發(fā)電商與履行配額制義務(wù)的售電公司簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議(PPA)，降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目融資難度。售電公司由于有配額指標(biāo)考核，通常會(huì)與可再生能源發(fā)電商簽訂PPA，直接捆綁購(gòu)買可再生能源電力和證書。可再生能源發(fā)電商與售電公司簽訂PPA通常在項(xiàng)目建設(shè)之前，通過(guò)PPA證明可再生能源發(fā)電商的收益預(yù)期，降低項(xiàng)目融資難度，確保可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的順利建設(shè)。我國(guó)電力市場(chǎng)化改革尚在推進(jìn)之中，尚未建立相對(duì)成熟的電力市場(chǎng)，我國(guó)的配額制政策的行政色彩較濃。如規(guī)定，“各省級(jí)電網(wǎng)公司制定經(jīng)營(yíng)區(qū)域完成配額的實(shí)施方案，指導(dǎo)市場(chǎng)主體優(yōu)先開展可再生能源電力交易，在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保障可再生能源電力充分利用時(shí)，按照各省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的配額實(shí)施方案進(jìn)行強(qiáng)制攤銷。”

四、我國(guó)出臺(tái)配額制政策的意義

十年磨一劍，匯聚各方智慧，配額制政策的推出對(duì)于我國(guó)可再生能源的發(fā)展具有劃時(shí)代的意義。從發(fā)布的配額指標(biāo)測(cè)算的結(jié)果來(lái)看，2018年我國(guó)非水可再生能源電量占全社會(huì)用電量的比重將達(dá)到9%，2020年非水可再生能源電量比重將達(dá)到11%，超過(guò)了《可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度》中2020年的目標(biāo)，配額制政策的實(shí)施將有效推動(dòng)我國(guó)可再生能源實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

有利于推動(dòng)可再生能源優(yōu)先就近消納。《辦法》首次明確提出各省區(qū)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展規(guī)劃中將可再生能源電力占比作為約束性指標(biāo)。從各省區(qū)的指標(biāo)設(shè)計(jì)來(lái)看，原則上送端省區(qū)的配額指標(biāo)不低于受端省區(qū);達(dá)不到本地可再生能源電力配額的地區(qū)，原則不考慮增加可再生源電力外送;各省區(qū)逐年配額指標(biāo)原則不下降。

有助于破除省間壁壘，促進(jìn)可再生能源在更大范圍消納的原則。《辦法》提出，跨省跨區(qū)輸送通道送受端地區(qū)通過(guò)政府間送受電協(xié)議或市場(chǎng)化交易促進(jìn)可再生能源跨省跨區(qū)消納，首次明確提出省級(jí)人民政府簽訂的送受電協(xié)議應(yīng)明確其中可再生能源最低送受電量，并納入本省電力電量平衡。本次配額制政策設(shè)計(jì)明確要求提升可再生能源利用水平，促進(jìn)可再生能源消納作為政策目標(biāo)之一，在新建可再生能源項(xiàng)目的同時(shí)，也需要充分考慮部分非水可再生能源消納困難省份無(wú)法完全本地消納的現(xiàn)實(shí)情況，積極通過(guò)購(gòu)買外省富余非水可再生能源滿足本省比重指標(biāo)。